【正文】 該國公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展有深入認(rèn)識，而且與該國政府現(xiàn)任高層官員保持接觸，因而可迅速取得有關(guān)資料和觀點。 對香港公務(wù)員的薪酬安排、其歷史背景和主導(dǎo)其發(fā)展的一些特別考慮因素進(jìn)行研究。25.如欲進(jìn)一步了解有關(guān)細(xì)節(jié)，可參考附錄A至E內(nèi)的各國個案概覽。 個案國家介紹 專責(zé)小組指定本研究以澳洲、新加坡和英國作為比較對象，普華永道咨詢則建議把加拿大、新西蘭也列作比較對象。 政府體制和管治模式 上述各國的政府制度都直接或間接地以英國的「西敏寺」模式作為其歷史根源 專業(yè)的公務(wù)員隊伍 上述各國都有一支專業(yè)而且以常額編制的公務(wù)員隊伍，很多公務(wù)員都把本身工作視作終身職業(yè) 公營部門改革計劃 過去20余年上述各國都在推行大規(guī)模的公營部門改革，而且現(xiàn)時仍把其作為當(dāng)前的重要課題 價值觀 上述各國公務(wù)員隊伍均有其共同的價值觀：廉潔正直，不偏不倚地為人民提供服務(wù)；而且在大部分個案內(nèi)，政治中立是公務(wù)員的一個重要價值觀。27. 28.相對于其它國家而言，新加坡政府采用集權(quán)和單一的管治模式，而英國、加拿大和澳洲則各有三層職責(zé)各異的政府架構(gòu)。這些不同的政府體制使我們難以對香港和這些國家進(jìn)行直接的比較。改革計劃29.有些國家（如新西蘭）推行較激進(jìn)的改革，其它國家（如加拿大）則推行漸進(jìn)式的改革。 致力提高公務(wù)員隊伍的服務(wù)質(zhì)數(shù)、效率和成效 發(fā)展以客為本的服務(wù)文化（包括多項電子政府計劃） 加強(qiáng)財務(wù)規(guī)劃、財務(wù)管理和控制的成效，重把財務(wù)管理的職能下放予個別機(jī)構(gòu)和管理人員 我們必須明白這些范疇在影響以及（在某些情況下）支持各國公務(wù)員薪酬及職級改革方面，均有重要的作用。可資借鑒的經(jīng)驗與良好措施：研究個案摘要 本節(jié)摘錄我們的主要研究成果，并探討這些研究成果對香港公務(wù)員隊伍有何重要啟示。研究個案中可資借鑒的經(jīng)驗 這些海外研究成果的一個最可注意的地方，就是作為我們研究對象的五個海外國家都推行了一連串薪酬及職級改革。這些國家的政府一般認(rèn)為這些改革與公營部門管理方面的其它改善措施，對公務(wù)員隊伍的整體表現(xiàn)有重要的正面影響，例如：加強(qiáng)資源管理的靈活性和成效，提高效率和服務(wù)質(zhì)素；加強(qiáng)透明度和問責(zé)性；精簡公務(wù)員隊伍的規(guī)模，減省其薪酬開支；協(xié)助公務(wù)員隊伍培養(yǎng)「以客為本」的績效文化。33.作為本報告探討對象的五個國家內(nèi)，薪酬與職級的改革在定位和推行上都被視作人力資源管理改革的一個重要環(huán)節(jié)。34. 把人力資源管理職責(zé)下放予個別部門和機(jī)構(gòu)，以便他們可有效管理各自的員工 設(shè)立輔助性的績效評核和管理架構(gòu)，以確保薪酬和職級改革能以公平而一致的方式進(jìn)行。35.36.這五個國家的政府由于面對一系列內(nèi)外壓力（經(jīng)濟(jì)衰退，通脹惡化，公務(wù)員隊伍被指欠缺效率，工會權(quán)力的壯大令人關(guān)注等等），都不約而同地在80年代中或80年代末手推行公務(wù)員制度改革。但就我們所知，這五個國家在推行有關(guān)改革時并沒有依循一個總體計劃或藍(lán)圖。 這方面的成功因素似包括以下各項：唯一例外是新西蘭：新西蘭在90年代初彌漫危機(jī)意識，因而開展了一系列影響深遠(yuǎn)的改革；最近其中一些較為激進(jìn)的改革措施由于其推行成效備受關(guān)注，因而不少舊有措施都回復(fù)原貌。 借助試點研究試驗各種建議方案后才加以廣泛推行，藉此減低風(fēng)險，協(xié)助培養(yǎng)公務(wù)員隊伍的變革能力。38.上述各國在這方面所采用的方針包括： 采取措施培養(yǎng)公務(wù)員隊伍內(nèi)的變革能力和相關(guān)經(jīng)驗。以澳洲為例，個別部門可自行決定是否改變其薪酬和職級制度。 第四個可資借鑒的經(jīng)驗，就是薪酬及職級改革的成功推行，實有賴政府投入較多的資源。 員工培訓(xùn)及技能發(fā)展（尤其是績效管理技能的培訓(xùn)） 推行范圍較廣的變革管理，以協(xié)助雇主克服員工對變革的抗拒，改變員工的「理念體系」，促進(jìn)績效文化的發(fā)展 第五個也是最后一個可資借鑒的經(jīng)驗，就是因應(yīng)公務(wù)員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規(guī)模變動，對公務(wù)員而言，難免有得有失。 克服公務(wù)員及其代表對任何改變現(xiàn)狀的措施所產(chǎn)生的強(qiáng)烈抗拒 缺乏經(jīng)費(fèi)因而無法全力支持新措施的推行（例如：為鼓勵員工提升表現(xiàn)而發(fā)放的區(qū)別性績效獎金）尤其是部門各自厘定其薪金水平和職級安排，各部門公務(wù)員（最高層的公務(wù)員除外）能否簡便快捷地重新調(diào)度和配置，已成為當(dāng)前的一個重要課題。41.為方便讀者見，我們會按照上文所提到的五個重點范疇進(jìn)行論述。42.有必要指出這些政策由面世至今，為配合不同因素的出現(xiàn)（例如：招聘及留用人手方面的困難，勞工市場及經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展趨勢，當(dāng)前的政治取向以及優(yōu)先處理的課題）而經(jīng)歷多番轉(zhuǎn)變。不過，除了這些差別外，我們也看到各國在這方面的一些重要的共同課題，下文將逐一加以介紹。薪酬決策和管理職能的下放43.相對于其它國家而言，澳洲、新西蘭和英國推行較為激進(jìn)的改革：這些國家已在相當(dāng)程度上淘汰了以往全國性的議薪安排，轉(zhuǎn)而根據(jù)由政府統(tǒng)一制定的準(zhǔn)則和指引，把大部分薪酬職能下放予個別機(jī)構(gòu)和部門。 在這種發(fā)展趨勢中有一重要例外，這就是高級公務(wù)員的薪酬安排。有意見認(rèn)為這種方法能有效控制公營部門的薪酬開支，可確保個別部門及機(jī)構(gòu)的最高層人員的自由流動和凝聚力。45.因此在上述國家內(nèi)，公務(wù)員隊伍都被視作某些領(lǐng)域（例如：平等機(jī)會政策，雇員培訓(xùn)發(fā)展，以績效考核為基礎(chǔ)的任用和晉升政策等等）的典范。46.影響所及，政府一方面縮減公務(wù)員隊伍的規(guī)模，另一方面嚴(yán)格控制公務(wù)員的薪酬水平。同期，英國公務(wù)員隊伍的規(guī)模平均每年縮減大約4%。尤其在薪酬職能已在相當(dāng)程度上下放予個別部門和機(jī)構(gòu)，預(yù)算撥款限額成為政府控制公務(wù)員薪酬的主要機(jī)制時，財政負(fù)擔(dān)能力的重要性更為突出。47.這無疑對這類制度在上述國家的認(rèn)受性和評價造成負(fù)面影響。與市場水平掛 正如上文所指出，由于財政負(fù)擔(dān)問題日漸受到關(guān)注，上述國家在80年代及90年代初所推行的公務(wù)員薪酬改革減少重公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的掛。上述各國政府仍務(wù)求公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)薪酬水平「大致相若」，盡管這些國家已不再強(qiáng)調(diào)兩者之間的明確聯(lián)系。 不過，以澳洲和英國為例，一個越來越引人們關(guān)注的現(xiàn)象，就是上述政策導(dǎo)致高級公務(wù)員的薪酬水平過度落后于私人機(jī)構(gòu)的水平，而有關(guān)當(dāng)局近年已設(shè)法縮短兩者的距離。公務(wù)員薪酬制度的內(nèi)部對比關(guān)系 內(nèi)部對比關(guān)系一直是公務(wù)員薪酬政策制定方面的一個重要課題，無疑這一情況以后仍會繼續(xù)。這主要有兩個原因：首先，上文所提到的職能下放已削弱了部門與部門之間、職類與職類之間（但并非部門與機(jī)構(gòu)內(nèi)部）內(nèi)部對比關(guān)系的重要性；其次，上述各國政府考慮到內(nèi)部對比關(guān)系會嚴(yán)重影響政府在私人就業(yè)市場的招聘能力，因而已設(shè)法不再過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部對比關(guān)系的重要性。 51.其目標(biāo)在于提高公務(wù)員隊伍的效率和生產(chǎn)力，協(xié)助公務(wù)員培養(yǎng)績效文化，以及提高公務(wù)員隊伍的靈活性。這類新設(shè)立的薪酬安排初期一般只應(yīng)用于高級管理層。 52.英國、澳洲和新西蘭均以較簡單和靈活的中央統(tǒng)籌措施取代原有的制度，事實上這符合各國政府把公務(wù)員隊伍的管理職能進(jìn)一步下放予個別部門的方針?，F(xiàn)時新加坡高級公務(wù)員薪酬內(nèi)酌情發(fā)放的部分約占薪酬總額的30% 至40%，只有部分能并入基本薪金內(nèi)（因而不可全部用來計算退休金）。合并及取消津貼 我們必須指出，上述各國與香港在公務(wù)員所享津貼及其歷史因素方面存在頗大的差別。 上述各國均已采取不同措施合并及取消公務(wù)員津貼，藉此提高公務(wù)員薪酬制度的透明度，加強(qiáng)公務(wù)員隊伍的問責(zé)性，減省行政開支。這方面的政策一般受到公務(wù)員隊伍的歡迎，因為把津貼并入基本薪金內(nèi)，能讓公務(wù)員在運(yùn)用薪金方面享有更大的自由度。 至于得到保留的津貼，一般是因為少數(shù)特別原因才予以保留。56.這方面的整體趨勢在于為這類公務(wù)員（這些都是已被取消罷工或采取工業(yè)行動的權(quán)利，及（或）有必要確保其薪酬厘定工作不受政府支配也不受政治干擾的公務(wù)員）提供獨(dú)立的薪酬安排。 事實上, 上述各國（新加坡除外）都已為其警察部隊制定獨(dú)立的薪酬措施。但我們必須指出，鑒于上文所提到的各種職能下放的措施，這些紀(jì)律部隊其實有條件按其實際情況制定各自的薪酬措施。58.普遍意見認(rèn)為這造成了一系列關(guān)于人力資源管理及效率的問題。59.總括而言，這些國家的政府均認(rèn)為這些改革已取得成效，因為各國公務(wù)員隊伍的表現(xiàn)和生產(chǎn)力均有所提高。但我們也要指出，個別員工和工會對此類改革意見不一，尤其在改革初期其抗拒心態(tài)較為明顯。60.由于香港與上述各國均面對相近的外來壓力，而上述各國均認(rèn)為本身的公務(wù)員薪酬改革已見成效，我們認(rèn)為香港公務(wù)員隊伍值得深入檢討其薪酬政策及其基本原則。 香港有沒有條件進(jìn)一步把薪酬方面的職責(zé)下放予各決策局和部門？ 應(yīng)否繼續(xù)讓公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)掛？若然如此，應(yīng)以甚么方式進(jìn)行？ 為配合薪酬調(diào)整而進(jìn)行的整體資源配置工作，應(yīng)否以預(yù)算規(guī)范內(nèi)的財務(wù)負(fù)擔(dān)能力作為主導(dǎo)原則？ 現(xiàn)時紀(jì)律部隊的薪酬事宜應(yīng)在多大程度上繼續(xù)以獨(dú)立方式處理？ 以薪酬幅度取代固定薪級的經(jīng)驗 上述五國均以較靈活的薪酬幅度取代高級公務(wù)員的固定薪級（按年資自動增薪）。 那些已大幅度地把薪酬管理職能下放予個別部門的國家（例如英國、澳洲和新西蘭)更將靈活薪幅制推廣至全體或大部分公務(wù)員。 在薪酬幅度的具體執(zhí)行細(xì)節(jié)上，上述各國，以至在一些已進(jìn)一步下放薪酬職能的國家內(nèi)各部門與機(jī)構(gòu)之間，皆有不同的做法。 每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點和最高薪點，每一薪酬幅度均有所屬的職級或級別 公務(wù)員的薪酬可根據(jù)薪酬幅度或特定指引自由移動（例如設(shè)置固定支薪點，員工可根據(jù)表現(xiàn)獲得0、2甚至3個 支薪點） 與香港紀(jì)律部隊大致相若的公職人員一般較為抗拒薪酬幅度制。 公務(wù)員對推行靈活薪幅制意見不一。但這個機(jī)制也遭到工會及某些員工的反對，他們認(rèn)為薪幅制的推行可導(dǎo)致公務(wù)員隊伍出現(xiàn)分化，與公務(wù)員當(dāng)前的主流文化也背道而馳。以英國為例，由于政府無力為這類計劃提供充足資助，因而對這類計劃的可信性和成效直接造成負(fù)面影響。64.以下是上述各國在這方面的一些良好措施： 要求公務(wù)員制定個人績效計劃或合約，并取得主管人員在這方面的共識，以此作為評核日后工作表現(xiàn)的依據(jù) 確?？己顺绦蚩商幚肀憩F(xiàn)優(yōu)秀和表現(xiàn)欠佳的員工。65.我們認(rèn)為以下是一些必須處理的問題： 薪酬幅度應(yīng)由中央統(tǒng)一制定？還是容許決策局和部門自行制定？ 政府的現(xiàn)行績效評核機(jī)制和員工考核制度應(yīng)作何改動才可有效支持靈活薪幅制的推行？ 用以厘定薪酬水平和進(jìn)行薪酬調(diào)整的制度和機(jī)制 上述各國的公務(wù)員隊伍歷來都采用由中央統(tǒng)籌的全國性薪酬厘定制度。除新加坡外，上述各國都推行由雇主和工會代表共同參與的集體議薪制度。67.影響所及，英國、新西蘭和澳洲