【正文】 對(duì)行政法規(guī)范沖突作如下的類型化解構(gòu)。又可稱之為層級(jí)沖突，是指處于不同位階的行政法規(guī)范之間產(chǎn)生的沖突。[7]可分為如下四類。第二，規(guī)章之間的沖突，包括部門規(guī)章同較大的市的規(guī)章之間的沖突和省級(jí)政府規(guī)章同較大的市的規(guī)章的沖突。第四，其他國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件同規(guī)章的沖突，包括其他國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件同部門規(guī)章的沖突，其他國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件同省級(jí)政府規(guī)章的沖突以及其他國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件同較大的市的規(guī)章間的沖突。這是指處于同一位階的行政法規(guī)范之間產(chǎn)生的沖突，根據(jù)是否為不同機(jī)關(guān)制定，以及不同的制定機(jī)關(guān)之間是否具有隸屬關(guān)系又可分為如下兩類。第二，不同制定機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)范之間的橫向沖突，這些制定機(jī)關(guān)之間往往無(wú)直接的隸屬關(guān)系。不論是縱向沖突還是橫向沖突，都存在積極或消極的類型化差異。[9]綜合來(lái)看，屬于這類沖突的共有四種情形。第二，縱向?qū)用娴南麡O沖突，這種情形較為少見(jiàn)，是指不同層級(jí)的行政法規(guī)范對(duì)于某一事項(xiàng)均未作出明確的規(guī)定，或者雖然存在規(guī)定，但卻難以實(shí)際適用的情形。典型事例是，在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域中不同行政區(qū)域針對(duì)同一事項(xiàng)適用不同的行政法規(guī)范，最終導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)困境的出現(xiàn)。目前長(zhǎng)三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等都已經(jīng)出現(xiàn)此類現(xiàn)象。[10]第四，橫向?qū)用娴南麡O沖突，這主要是指不同地區(qū)基于立法權(quán)享有的差異而對(duì)于不同事項(xiàng)采取了不同的立法回應(yīng)，又可分為兩種情形。如，同為山東省下轄的地級(jí)市，淄博市由于屬于“較大的市”而能夠通過(guò)制定較大的市的政府規(guī)章來(lái)明確養(yǎng)犬人的權(quán)利與義務(wù)，而相鄰的泰安市則由于不屬于較大的市，故其養(yǎng)犬人的權(quán)利義務(wù)就無(wú)法得到對(duì)等的法律確認(rèn)。[11]情形之二是，不同地區(qū)雖然都擁有相應(yīng)的立法權(quán)，但是由于實(shí)際規(guī)定的不同，導(dǎo)致不同地區(qū)居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀態(tài)亦有所不同。2005324316　　三、行政法規(guī)范沖突的理論背景　　毋庸置疑，雖然種類繁多且分類方式多樣，但行政法規(guī)范沖突僅僅是問(wèn)題的表象所在，其背后隱藏著更為宏大和深遠(yuǎn)的理論背景，而這恰是長(zhǎng)期以來(lái)在該問(wèn)題的研究中被極大忽略的。筆者認(rèn)為，行政法規(guī)范沖突的理論背景可從三個(gè)層面加以解讀。一個(gè)積極沖突的實(shí)例如，在我國(guó)政治體制改革的過(guò)程中，“九龍治水”的局面并未得到根本改善——中央政府各部門沒(méi)有完全落實(shí)職權(quán)法定原則，某些部門通過(guò)立法“擴(kuò)權(quán)卸責(zé)”間接謀取本部門的不正當(dāng)利益而消極沖突的實(shí)例則如，對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)海洋環(huán)境的治理，各地區(qū)當(dāng)然會(huì)制定利己的相關(guān)規(guī)定，如果各地政府協(xié)議共同出臺(tái)治理長(zhǎng)江三角州地區(qū)海洋環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，則海洋環(huán)境污染問(wèn)題會(huì)大大改善。所以，每一方的選擇都是制定有利于各自地區(qū)的規(guī)章制度，結(jié)果導(dǎo)致各地區(qū)的海洋法規(guī)產(chǎn)生大量差異沖突。[4]此外，所謂的以為核心的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)會(huì)主義思想等則在前述形式原因和實(shí)質(zhì)原因的化合過(guò)程中則扮演了不容忽略的催化劑的角色。《規(guī)章制定程序條例》第條規(guī)定：“制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。然而在縱向的行政法規(guī)范沖突的實(shí)際過(guò)程中，不同層級(jí)的行政法規(guī)范之間發(fā)生沖突的空間卻被人為擴(kuò)大了，其根源恰恰就在于縱向事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性困境。[15]易言之，事權(quán)（主要指行政事權(quán)）在中央和地方之間以及不同層級(jí)的地方政府之間劃分的不明確性導(dǎo)致了不同層級(jí)的行政法規(guī)范沖突的膨脹。而目前，我國(guó)絕大多數(shù)事權(quán)在不同層級(jí)的政府之間呈現(xiàn)筒型分布的特征，即各級(jí)政府享有事權(quán)的范圍口徑基本呈現(xiàn)“上下一般粗”的狀態(tài)，這就大大平添了諸多實(shí)無(wú)必要的行政法規(guī)范總相沖突的可能性。我國(guó)采取是“一元兩極多層次”的立法體制：“一元”是根據(jù)我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和統(tǒng)一的、一體化的立法體制而作出的判斷，即“全國(guó)范圍內(nèi)只存在一個(gè)統(tǒng)一的立法體系”；“兩級(jí)”是指“中央立法和地方立法兩個(gè)立法權(quán)等級(jí)”；“多層次”是指中央立法和地方立法“都可以各自分成若干個(gè)層次和類別”。[17]如果說(shuō)中央與地方的事權(quán)劃分存在結(jié)構(gòu)性缺陷的話，那么立法權(quán)縱向劃分的協(xié)調(diào)不力則無(wú)疑將這一缺陷愈加放大了。然而我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)該問(wèn)題的觀照卻十分有限。8條所列舉的項(xiàng)專屬于中央的立法事項(xiàng)以外，其余的立法事項(xiàng)實(shí)際上并未在中央和地方間作一明確的劃分，這就為地方立法同中央立法的沖突提供了廣闊的制度空間?！读⒎ǚā返跅l規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。8082而由于所謂的“各自的權(quán)限范圍”并無(wú)明確的法律界定，　　四、行政法規(guī)范沖突的解決機(jī)制　　從更為寬泛的意義上說(shuō)，行政法規(guī)范沖突的解決機(jī)制不僅包括解決具體沖突環(huán)節(jié)的操作技術(shù)問(wèn)題，更涵了括前置的預(yù)防機(jī)制和后置的評(píng)估備案機(jī)制。由此，筆者謹(jǐn)從如下三個(gè)方面展開(kāi)論述。一般情況下，主要有如下四個(gè)原則。這主要是解決所謂的行政法規(guī)范沖突的“真?zhèn)巍眴?wèn)題，與前文所強(qiáng)調(diào)的行政法規(guī)范沖突的四大構(gòu)成要件相呼應(yīng)，具體可分解為對(duì)事實(shí)載體是否屬于同一法律關(guān)系、相互沖突的行政法規(guī)范是否均為現(xiàn)行有效、適用不同的法律規(guī)范是否會(huì)導(dǎo)致不同的法律后果等。關(guān)于無(wú)效的情形，《立法法》第條作了明確的規(guī)定，包括五種，即：超越權(quán)限；下位法違反上位法規(guī)定；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的；違背法定程序的。可見(jiàn)，在一些情況下，先行判斷可以發(fā)揮“去偽存真”的效用，避免在“偽行政法規(guī)范沖突”上浪費(fèi)寶貴的法制資源。這是基于一般的法律位階理論而確定的上位法優(yōu)先原則，通常將其視為依法行政原則的題中之義，即“在下位法的原則、內(nèi)容與上位法發(fā)生沖突時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)適用上位法而不應(yīng)適用與上位法相抵觸的下位法。[20]而《法規(guī)規(guī)章備案條例》第條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：……（二）下位法是否違反上位法的規(guī)定?！读⒎ǚā返跅l第二款規(guī)定：“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”；第條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章”；第條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力”。　　第三，特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于