農(nóng)村土地“以租代征”問題的法律研究-在線瀏覽
2025-05-14 01:12本頁(yè)面
【正文】 家壟斷制度，在符合國(guó)家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，最終建立起以“市場(chǎng)交易為主、國(guó)家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國(guó)家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)“以租代征”行為一概以違法論處。現(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”從上述法條中可以清晰地看出，我國(guó)在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度。然而，國(guó)家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國(guó)家管制制度和建設(shè)用地國(guó)家審批制度，國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級(jí)地方政府，省級(jí)地方政府再將用地指標(biāo)逐級(jí)分配到市（地）、縣級(jí)地方政府的，市（地）、縣級(jí)政府對(duì)于有限的國(guó)有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績(jī)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級(jí)，幾乎沒有什么指標(biāo)了。調(diào)查資料顯示，很多縣級(jí)城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”這種違法用地方式。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國(guó)務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請(qǐng)，而在提出用地申請(qǐng)時(shí)，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、文物保護(hù)等多個(gè)部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國(guó)征地審批，其工作量和效率也可想而知。在現(xiàn)代社會(huì)中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過去了。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。（二）土地資源總體規(guī)劃不合理目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地），%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地），%，%；，%，%；，%；，%；裸巖石礫地、%①。（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動(dòng)從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。對(duì)“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對(duì)租地者來講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤(rùn)的增加。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個(gè)“鄉(xiāng)土的熟人社會(huì)” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績(jī)的驅(qū)動(dòng)、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影
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