【正文】 相關(guān)區(qū)，抄送市相關(guān)部門和市專項工作專班。隨著機構(gòu)改革，武漢市規(guī)劃局與國土資源局分開后，雖然實現(xiàn)了權(quán)力上的相互制衡，避免了一方說了算的局面。 由于城中村改造不僅對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對整個城市的發(fā)展都有影響。各種規(guī)劃編制的部門不同、時間不同、編制的目標也有區(qū)別，這就造 成了工作程序的不明?！段錆h市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃（ 1998— 2020)》規(guī)定用地性質(zhì)為市場用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠地等。 首先，在城中村改造過程中，一部分村民無法享受還建安置的待遇，因此不得不面臨重新置房。事實上，面臨居高的房價和不高的補償款， 很多人并不會做出購買商品房的決定，他們或是到偏遠的郊區(qū)去繼續(xù) “ 種房 ” ，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。 其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列優(yōu)惠政策，因此在土地出讓中地價通常會大打折扣。而就 在同年 9 月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價達到 3712元 /平方米。由于地價偏低，對周邊地塊的開發(fā)造成了一定的影響，形成了不公平的競爭環(huán)境。此外，為了方便城中村改造的順利實施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計上多以大戶型為主。 14 外來流動人口是城中村人口構(gòu)成的重要組成部分，在數(shù)量上往往數(shù)倍于本村的常住人口。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對于某些強度大、報酬低的工作或是臟、累、險的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動力短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。大部分流動人口由于收入水平不高，所以選擇租住在城中村。 城中村人口的流動情況可按居住和工作的處所分為兩類。這類人口在城市其他的區(qū)域工作，從收入上講，多屬中低收入的階層，但也有部分具有較高收入的白領(lǐng)人士。收入較高的部分白領(lǐng)大都因為剛剛工作不久，很多是畢業(yè)不久的大學(xué)生，既沒有足夠的積蓄購買商品房，又沒有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時居住在城中村內(nèi)。另一類是居住在城中村，工作也在 15 城中村的人口。他們以城中村作為謀生的主要場所，除非改變生計，他是城中村的忠實居住者。 政府作為公共產(chǎn)品的提供者，并沒有完全照顧到流動人口的切身利益。武漢市城中村改造也并未在政策上對流動人口做出合理的安排。因此，在城中村改造過程中最主要的不是推翻影響城市面貌的建筑，而是能使改變生活環(huán)境和生活方式的人們實現(xiàn)“ 居者有其屋 ” ，能夠針對弱勢群體的生存狀態(tài)給他們提供住宅和生存、生活的環(huán)境。目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓?。比較棘手的問 題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城 16 中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存 在爭議。 此外，盡管相關(guān)政策對非法建筑的補償標準做出了相關(guān)規(guī)定，但是實際上隨著社會發(fā)展，在實際操作中不得不提高這一標準，從而才能順利進行改造。雖然已經(jīng)出臺很多政策來杜絕違法建筑。如果不承認產(chǎn)權(quán)的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性 ，對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制拆除，令改造無所適從。 （ 3）資產(chǎn)量化對象不明確 村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性凈資產(chǎn)在適當(dāng)扣除社會保障和公共事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權(quán)量化的資產(chǎn)。然而在股權(quán)量化對象的確定上卻存在相當(dāng)大的難度，因為這受到戶籍、勞動年限、貢獻、管理者要素等諸多因素的制約。各自為政的用地布局難以實現(xiàn)區(qū)域的功能分區(qū)，不利于土地價值的提升，同時也容易造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時往往是靠提高還建房和商品房的容積率來達到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開發(fā)強度，給將來的城市管理帶來很大壓力。但是除去儲備用地 公頃外，還建用地、開發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地僅剩下 公頃，這些土地又由 12 塊大小不一的地塊組成，每塊 1000~5000nf，由于過于零碎，有些畸零偏小地塊甚至根本無法利用，這不僅給規(guī)劃帶來一定難度，開發(fā)商也無興趣對此 地進行開發(fā)。改造后 ， 撤銷了村委會成立了居民委員會，并將村集體經(jīng)濟組織改制 成公司制企業(yè)，這意味著職能分工也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。村灣改造沒有完成前，己改制的企業(yè)還將履行拆遷、公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等職能。如果不擔(dān)負這些事務(wù)，城中村改造將面臨困難的境地。一般而言，城中村的產(chǎn)業(yè)主要是物業(yè)。村集體經(jīng)濟 改制后，股民的期盼是分紅 , 并希望能逐年提高，過去是給村民發(fā)福利，表現(xiàn)為 “ 施予 ” ， 現(xiàn)在是分紅，表現(xiàn)為 “ 貢獻 ” ， 經(jīng)濟壓力陡然增大。但是，這主要體現(xiàn)在物質(zhì)文化上，比如說音樂、飲食、服飾等方面。固有的陳舊觀念為城 19 中村改造增加了難度。在界牌村調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)違建現(xiàn)象隨處可見，越是拆遷即將開展的地方，風(fēng)氣越是盛行。在拆違過程中，部門村民更是發(fā)生了不理智 的抗法行為，并導(dǎo)致了多起流血事件。在強烈的 “ 戀土情結(jié) ” 、 “ 戀鄉(xiāng)情結(jié) ” 作用下，部分村民對改造產(chǎn)生抵觸情緒。資產(chǎn)量化由于涉及到集體資產(chǎn)的重新分配，是村集體改制過程中的一項重要內(nèi)容。另一方面，一些村民在利益的驅(qū)動下，翻出陳年舊帳，提出無理的補償要求。同時，廣大村民并未意識到村民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅袼鶐淼淖兓狈︼L(fēng)險意識。例如在土地開發(fā)過程及招商引資中，不能很好地根據(jù)市場做出正確判斷，導(dǎo)致土地的低產(chǎn)出，從而損害了集體利益。城中村改造后，村民變成了居民（股民），身份上的變化將對其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。然而即使在今天 ,無論是既有的補償金，還是穩(wěn)定的分紅收入，都不能滿足人們急劇膨脹的物質(zhì)需求，更不用說以后了。 盡管政府出臺了相關(guān)的就業(yè)優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)實中城中村村民的再就業(yè)仍面臨諸多難題。以十里鋪村為例，村民以初中文化為主，其次是高中文化，而全村 僅有幾個大學(xué)生。 (四）開發(fā)單位方面存在的問題 資金來源是城中村改造的 “ 瓶頸 ” 問題。一個村動輒上千萬乃至上億的改造資金，由誰負擔(dān)或如何分擔(dān)？無疑是改造的重點難點。而從武漢市目前的財力來看，僅僅依靠政府或者村集體是難以完成的。改造的收 益主要來自開發(fā)用地收益、還建住宅應(yīng)補足的成本、規(guī)劃控制用地征地補償費三部分。值得注意的是，前進村資產(chǎn)總量并不是很大，通過初步估算，磨山村的改造成本竟達到了 萬元。為了確保資金到位，順利實施改造，必須合理安排各項建設(shè)的空間和時間順序。然而無論是政府還是市場都存在著一定的缺陷。對市場失靈的分析則幫助 我們明確城中村改造中政府干預(yù)的重點和邊界。 政府本身是由理性的政府官員組成的，他們也有自身利益的追求，事實上城中村的形成很大程度上與政府本身追求自己的利益有關(guān)，他們的利益同公眾的利益之間存在著 目 標上的差異。 首先，城中村形成和改造過程中政府的行為目標與社會公共利益之間存在著巨大差異，從而使政府干預(yù)活動的有效性受到了影響。從深層次講，根源是唯 GDP 為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績、形象和面子工程所致。許多城中村己到了積重難返的地步就是因為每一屆政府都將易于開發(fā)的 23 農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的 “ 骨頭 ” 留置下一屆政府，如此反復(fù)，村民們長期處于公共設(shè)施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。流動人口的居住解決本來應(yīng)該納入城中村改造時城市政府考慮的范圍 ，但由于流動人口沒有參與當(dāng)?shù)剡x舉的權(quán)利和表達利益的渠道，這些少數(shù)人的利益政府往往漠不關(guān)心。尋租活動的規(guī)模和政府干預(yù)的范圍、途徑和程度有 著直接的關(guān)系，政府的經(jīng)濟干預(yù)職能會誘使有關(guān)利益集團爭相采取各類尋租活動或避租活動去影響政府決策。此外，他們還可以在由于改造地塊資金自我平衡 不夠而爭取政府補貼或政策優(yōu)惠時賄賂政府官員。 24 最后，政府低效率導(dǎo)致政府失靈。所謂有效率，是指能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。目前許多城市包括武漢市都成立了城中村改造的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這些管理機構(gòu)大多是非市 場機構(gòu)，即使是市場主體卻仍有國有性質(zhì)，其收入主要來自于通過稅收而形成的政府財政，完全背離市場的要素報酬原則，其支出則用于房屋拆遷、工程建設(shè)等公共開支，缺乏硬約束機制。 場失靈 城中村是在中國經(jīng)濟快速發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型背景下由于快速城市化所形成的特有現(xiàn)象，形成的原因多重又復(fù)雜。 第一，科斯認為，權(quán)力的界定是市場交易的前提。在一定的條件下，法定權(quán)利的初始分配對經(jīng)濟運行的效率沒有影響，即在市場機制充分發(fā)揮作用的條件下，無論初始的法定權(quán)利如何分配，經(jīng)濟運行總能達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但是，無成本交易只是一種理想的假定，現(xiàn)實生活中是不存在的。 我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地實行集體所有制，政府因為公共利益的建設(shè)需要，可以強制性地將農(nóng)地征用為城市建設(shè)用地，但是對于農(nóng)地所有者來說，所得的補償遠低于被征用土地的市場價值，原因就在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的不完整性。城中村的形成從深層次上來說土地產(chǎn)權(quán)的不明晰就是主要的原因之一。而土地產(chǎn)權(quán)的明晰是無法通過市場機制來解決的，政府應(yīng)該憑借其暴力 26 潛能強制性地作出明晰調(diào)整。這是當(dāng)前城市政府最為頭痛的問題，但無論怎樣都不可能通過市場機制來解決 , 必須由政府對其作出承認其合法或強行依照法規(guī)進行拆除。一般地，市場能促進經(jīng) 濟效率的提 高和生產(chǎn)力的發(fā)展，但不能自動帶來社會分配結(jié)構(gòu)的均衡和公正。市場調(diào)節(jié)本身不能保障充分就業(yè)，而失業(yè)現(xiàn)象更加劇了貧富懸殊，這對經(jīng)濟持續(xù)增長的危害極大。這也是城中村村民因為目前主要依靠房屋租金維持生活的利益格局不易被打破的原因。城中村的改造就是要在落實科學(xué)的發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的框架下確立 明確的方向和目標，只有統(tǒng)籌城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的城中村改造才能真正地擔(dān)當(dāng)起有效引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。 當(dāng)前，城中村村民素質(zhì)普遍不高，要實現(xiàn)村民的可持續(xù)發(fā)展，就必須提高村民的素質(zhì)。一是思想素質(zhì)，普遍存在 “ 小富即安 ”的心理，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的開拓進取精神 。不高的文化素質(zhì)又直接造成了其淡漠的法制意識。更多的是幻想能通過征地盡快富起來，有的還奢望在征地過程中謀求合法利益之外的額外利益。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場正逐步又單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這導(dǎo)致了城中村村民再就業(yè)的難度將越來越大。城中村 改造前，他們通過家業(yè)的子承父遺所得的穩(wěn)定收入常常使他們衣食無憂，因此，年輕人普遍缺乏學(xué)習(xí)熱情。此外，在計劃生育方面，由于城中存改造中村民兩年內(nèi)還可以享受生育二胎的政策，因此，每年都會又大量新生兒出生，在城市生活壓力倍增的情況下，家庭人口規(guī)模偏大不利于孩子的成長。 城中村與城市的 “ 街道小區(qū) ” 和 “ 單位小區(qū) ” ，都有很大的差異，它既不是一個由陌生人構(gòu)成的生活共同體（如街道和物業(yè)小區(qū)），也不是一個僅僅由業(yè)緣關(guān)系而構(gòu)成的 熟人小區(qū)（如單位宿舍大院 )，而是一個由血緣、親緣、宗緣和地緣關(guān)系結(jié)成的互識社 會，形成了獨特的 “ 村落單位制 ” 或 “ 公司村落制 ” 組織形態(tài)。 城中村的演變過程就是多種文化相互交流、沖突、融合的一個歷史過程。外來文化的精華、現(xiàn)代都市的文明與城中村優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的創(chuàng)造力，是以多樣的復(fù)雜的方式結(jié)合在一起的。哪種文化發(fā)展得快，其影響和地位就越重要，在文化競爭、較量中就會主 30 動。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化主要影 響著村民的日常生活、生活習(xí)慣、文化心理、意識形態(tài)及道德領(lǐng)域，都市文化則滲透在各個領(lǐng)域。一般來說，是農(nóng)業(yè)文化融合都市文化， 再對自身加以改變。 另一方面，也要看到在城市邊緣，具有特色的傳統(tǒng)村落文