【正文】 在中長期水環(huán)境保護戰(zhàn)略預 測管理上發(fā)達國家采取的方法 主要有通過計量經(jīng)濟模型一般可計算的均衡模型系統(tǒng)動力學 模型水環(huán)境系統(tǒng)分析模型等對經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)要解決的問題進 行多情景方案模擬據(jù)此制定行動路線圖并通過具體的政策加 以推進 發(fā)達國家非常重視水環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施以美 國為例美國聯(lián)邦政府從 1994 年開始制定為期 5 年的環(huán)境保護 戰(zhàn)略規(guī)劃到目前為止共制定了 5 輪戰(zhàn)略規(guī)劃即 19941997 年戰(zhàn)略規(guī)劃 19972020 年戰(zhàn)略規(guī)劃 20202020 年戰(zhàn)略規(guī)劃 20202020年戰(zhàn)略規(guī)劃和 20202020年戰(zhàn)略規(guī)劃在環(huán)境戰(zhàn)略中 水環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃是重中之重最近一期的水環(huán)境戰(zhàn)略是 2020 年－ 2020 年該時期水環(huán)境保護戰(zhàn)略采取一種被稱為戰(zhàn)略結(jié) 構(gòu)的目標層次結(jié)構(gòu)技術(shù)方法來支持戰(zhàn)略總目標的實現(xiàn)這種目 標層次結(jié)構(gòu)由相關(guān)戰(zhàn)略目標－子目標－具體目標構(gòu)成戰(zhàn)略規(guī)劃 中也明確了美國 EPA 及其合作伙伴為實現(xiàn)這些目標將采用的戰(zhàn) 略措施和手段與我國的五年環(huán)境保護戰(zhàn)略的發(fā)展歷程相似美 國環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的編寫制定也是一個逐漸完善逐漸發(fā)展的過 程但與我國相比其相關(guān) 科技支撐能力較強 10 2技術(shù)經(jīng)濟分析是環(huán)境戰(zhàn)略政策的基礎性工作 目前國際上水污染控制技術(shù)經(jīng)濟分析和費用函數(shù)的理論和 方法學不斷完善已經(jīng)實現(xiàn)了從基礎性的理論研究階段發(fā)展到大 規(guī)模實際應用階段從水污染費用模型到大氣污染控制費用模 型從微觀層面上的某一特定技術(shù)和特定設施的費用函數(shù)發(fā)展到 建立行業(yè)和區(qū)域的費用函數(shù)針對不同用途的費用函數(shù)模型紛紛 推出總體來說技術(shù)經(jīng)濟學和費用函數(shù)研 究領(lǐng)域具有很強的應 用性脫離了實際運行任何數(shù)學模型失去了其存在的價值不 斷的實踐應用才能將技術(shù)經(jīng)濟學和費用函數(shù)的研究不斷引向縱 深方向發(fā)展 美國等發(fā)達國家技術(shù)經(jīng)濟分析和費用函數(shù)研究開發(fā)較早應 用較好已經(jīng)形成固定的工作機構(gòu)和穩(wěn)定的經(jīng)費來源用計量經(jīng) 濟學的方法重新審視各項環(huán)境問題以提高工業(yè)污染控制的經(jīng)濟 有效性為目標提出可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的污染控制政策是發(fā)展趨 勢國家制定各項環(huán)境保護戰(zhàn)略政策規(guī)劃標準等也應逐步 強化投資和運行費用技術(shù)經(jīng)濟的支持作用 在污染控制的國家層面上各個國家越來越重視政策 技術(shù) 經(jīng)濟三者之間的有機聯(lián)系和相互影響人們更加關(guān)注各個系統(tǒng)之 間有機的整體性以及整體運作的關(guān)聯(lián)性從而提出經(jīng)濟發(fā)展－水 資源－水污染控制政策－投資運行費用等一體化的理論某一經(jīng) 濟發(fā)展目標下直接決定了水資源的消耗數(shù)量并影響到水環(huán)境的 污染程度為控制水污染做出更加經(jīng)濟有效的社會投資是降低 環(huán)境污染程度實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟一體化的必然選擇從而形成了從 11 經(jīng)濟發(fā) 展出發(fā)落腳到投資的一個完整的發(fā)展鏈條當更高水平 的經(jīng)濟發(fā)展目標提出后更高水平的發(fā)展鏈條又開始重新運行 各個環(huán)節(jié)相互影響和相互制約的關(guān)系使污染控制策略集成化的 趨勢越來越明顯技術(shù)經(jīng)濟要更多地參與到這個大系統(tǒng)的運作 中突破其單純的為建模型而建模型這一低層次的應用水平通 過數(shù)學模型的建立更好地解釋環(huán)境問題以及為環(huán)境問題的解決 指出方向 3環(huán)境政策及績效評估逐步成為國際潮流 環(huán)境管理完善改革必須在評估的基礎上進行環(huán)境管理績 效和環(huán)境政策評估應當是一個例 行和基本的工作發(fā)達國家國 際機構(gòu)對管理績效和政策評估非常重視經(jīng)常開展各類評估管 理績效和政策評估是公共管理的基本內(nèi)容通過評估總結(jié)經(jīng)驗和 教訓通過評估促進信息公開和公眾參與發(fā)達國家如美國 國際機構(gòu)普遍建立了規(guī)范的管理和政策評估制度評估方法和技 術(shù)已經(jīng)比較成熟和規(guī)范其發(fā)展趨勢主要是繼續(xù)完善評估方法和 技術(shù)尤其注重社會科學方法的應用強化定量評估并將其有 機耦合于政策決策反饋的過程中 西方政策評估興盛不衰的一個重要原因就是在評估范式方 面不斷推進使規(guī)范途徑和實證途徑有 效地結(jié)合以來較好地平 衡了評估結(jié)果的科學性和現(xiàn)實性同時建立起完整系統(tǒng)的評價 指標體系使評估結(jié)果能相對真實地展示政策效果還原社會評 價的整體面貌 在我國雖然常規(guī)性的政府績效評估已經(jīng)逐步開始但是 12 針對具有特定周期的政策議題或項目進行總體評價難度很大往 往為傳統(tǒng)的階段總結(jié)取而代之而不是科學的評估報告這些不 僅都與政府觀念的滯后有關(guān)與相應的評價模式匱乏指標體系 不完善也有千絲萬縷的關(guān)系 因此借鑒西方政策評估技術(shù)的演 變歷程及其科學系統(tǒng)的政策指標對于提高我國政策評估的客 觀性科學性和真實性無疑是大有裨益 三存在的主要問題與原因分析 1社會經(jīng)濟－環(huán)境相互關(guān)系的定量研究薄弱 在宏觀決策支持方面缺乏長期社會經(jīng)濟與水環(huán)境保護的互 動定量關(guān)系研究缺乏一套把握經(jīng)濟發(fā)展－水資源消耗－水環(huán) 境污染關(guān)系的情景分析模型沒有把水環(huán)境問題放在社會經(jīng)濟大 系統(tǒng)下考慮所需的戰(zhàn)略決策技術(shù)支持也較薄弱實施方案制定 的依據(jù)主要是定性分析缺乏定量的方 法研究 大尺度宏觀社會經(jīng)濟環(huán)境模擬研究比較缺乏雖然國內(nèi)開展 過一些環(huán)境和經(jīng)濟的模擬預測研究但是迄今為止這些研究空 間上多以城市和小流域范圍內(nèi)的研究為主大尺度大空間的宏 觀社會經(jīng)濟和環(huán)境資源的系統(tǒng)模擬和預測研究并不多見也缺 乏長期社會經(jīng)濟與水環(huán)境保護戰(zhàn)略實施的動態(tài)定量關(guān)系研究以 及科學和系統(tǒng)的經(jīng)濟分析預測技術(shù)和規(guī)劃方案的科技保障能力 2中長期環(huán)保戰(zhàn)略方案實施績效不盡理想 我國水環(huán)境保護戰(zhàn)略方面的研究非常薄弱在制定國家長期 水環(huán)境保護和 水資源開發(fā)利用方案時缺乏水環(huán)境保護的長期和 13 系統(tǒng)的戰(zhàn)略研究沒有系統(tǒng)性的國家水污染控制戰(zhàn)略也沒有基 礎性的水環(huán)境空間區(qū)劃及約束條件研究至今沒有系統(tǒng)地研究制 定國家水污染控制戰(zhàn)略和技術(shù)支撐和方案實施路線圖水環(huán) 境保護基本上處于頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳水來土掩污來放水 按下葫蘆起來瓢的被動局面管理和政策難有預見性環(huán)境管 理往往受個別污染事件和小概率環(huán)境事件而階段性反復波動甚 至逆轉(zhuǎn)水環(huán)境保護戰(zhàn)略決策基本上 是拍腦袋型決策 國家對水環(huán)境保護戰(zhàn)略及規(guī)劃的重視程度不夠改革開放二 十余年來我國的發(fā)展思路基本上是以經(jīng)濟建設為中心盡管 自 1992 年我國已經(jīng)決定實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略但對經(jīng)濟建設 過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題總體上還處于有病治病的狀態(tài)缺 少足夠的前期預防投入不重視環(huán)境保護戰(zhàn)略的制定和區(qū)域大時 空尺度如國家地區(qū)環(huán)保戰(zhàn)略規(guī)劃的制定雖然許多環(huán)保戰(zhàn)略 和規(guī)劃符合保護和發(fā)展要求設想合理但是由于實施方案不合 理保障措施不到位監(jiān)管體制不得力等原因造成了實施成效 低流于形式的后果 國家中長期水污染防治戰(zhàn)略和規(guī)劃缺乏對地區(qū)流域和行業(yè) 差異性的充分考慮不同時期不同流域不同水體的水環(huán)境問 題和重點削減污染物目標差別很大具有不同的敏感影響因素 水環(huán)境質(zhì)量和水污染控制手段措施和投入的對應關(guān)系也不同 水環(huán)境質(zhì)量改善拐點的發(fā)生條件和時段也不同以往的水污 染防治戰(zhàn)略對地區(qū)流域和行業(yè)水環(huán)境問題的差異性沒有予以充 分的考慮同時也缺乏國家層次的水污染防治規(guī)劃技術(shù)方法體 系水環(huán)境保護戰(zhàn)略和規(guī)劃實施的后評估方法體系水環(huán)境形勢 14 評價技術(shù)方法體系水污染預警診斷系統(tǒng)和平臺以及水污染防治 規(guī)劃技術(shù)支持平臺等也沒有進行過區(qū)域流域或行業(yè)尺度內(nèi)的 試點示范性研究不能為國家在區(qū)域和行業(yè)開展水污染防治規(guī)劃 提供基礎支撐范式 3水污染控制費用函數(shù)分析基礎性工作滯后 我國從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的時間不太長由于 受到長期計劃經(jīng)濟體制的影響經(jīng)濟學研究和技術(shù)經(jīng)濟分析在我 國長期被忽視在污染控制經(jīng)濟學研究和實踐方面基本還停留在 上個世紀九 十年代的水平投資和費用等基礎數(shù)據(jù)沒有隨技術(shù)的 發(fā)展及時更新數(shù)據(jù)模型和預測功能沒有得到很好的開發(fā)和應 用對技術(shù)進步的推動作用還沒有發(fā)揮出來對宏觀決策的支撐 作用不夠阻礙了經(jīng)濟有效的工業(yè)污染防治政策的改革和實施的 步伐 近幾年來國內(nèi)的一些環(huán)境保護科研機構(gòu)大專院校等單位 相繼開始了環(huán)境技術(shù)經(jīng)濟分析建立了污染物削減費用的計量經(jīng) 濟模型但是所開展的研究工作和建立的經(jīng)濟模型大多是針對某 一具體問題提出的如為了確定排污收費標準而開展和建立了污 染物治理費用函數(shù)研究對象限于某 一特定區(qū)域數(shù)據(jù)數(shù)量比 較有限沒有連續(xù)跟蹤進行研究數(shù)據(jù)時效性難以保證研究成 果很難轉(zhuǎn)化到實踐應用中反過來又對費用函數(shù)的研究不能形成 足夠的動力和刺激使得該領(lǐng)域的工作難以有大規(guī)模的發(fā)展和突 破不同研究成果之間的連續(xù)性和關(guān)聯(lián)性較差各項研究成果沒 有集合形成合力效益在研究成果的層次性代表性系統(tǒng)性 15 表達性集成性和權(quán)威性等方面還有待進一步提高 我國污染物排放標準的制定缺乏依據(jù)也是水污染控制投資 費用函數(shù)分析基礎性工作滯后的一個反映由于長期以來缺乏足 夠的技術(shù)經(jīng)濟分析標準的出臺或者標準值的修改對社會經(jīng)濟各 行業(yè)發(fā)展的影響程度不同水平企業(yè)的接受程度社會需要的投 入等問題不完全清楚標準的技術(shù)經(jīng)濟可達性分析薄弱 近幾年國家開展的費用函數(shù)方面的基礎研究較少基礎數(shù)據(jù) 的儲備和能夠代表國家和地區(qū)水平不斷定期修訂的費用函數(shù)還 沒有建立起來無法發(fā)揮治理投資費用分析對國家決策的支撐作 用基礎數(shù)據(jù)既要滿足在時點和空間上靜態(tài)的可靠性又要滿足 動態(tài)的更新和發(fā)展兩者缺一不可但 目前我國在費用函數(shù)領(lǐng)域 相關(guān)的管理制度和保障機制基本處于空白狀態(tài)配套的長效工作 機制和保障體系沒有建立起來基礎數(shù)據(jù)來源嚴重不足技術(shù)經(jīng) 濟研究的系統(tǒng)性和連續(xù)性不足難以發(fā)揮對國家水污染控制決策 的技術(shù)支撐作用 4水污染防治法與其他法律未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合 經(jīng)過三十年的發(fā)展我國水污染防治法律法規(guī)和各項規(guī)章 制度不斷完善成為我國環(huán)境法律體系的重要組成部分在水污 染防治中發(fā)揮了重要作用 2020 年 3 月全國人大批準了新修訂 的《水污染防治法》并于 6 月 1 日起實施與舊法相比新《水 污染防治法》在強化政府環(huán)境責任加大環(huán)境違法處罰力度等方 面都有較大進展成為我國水污染防治法律建設的一個新的里程 碑然而由于多方面因素影響我國水污染防治法律體系仍存 16 在諸多問題其中包括新修訂的《水污染防治法》與水法等其 他法律間的協(xié)調(diào)配合性不夠甚至存在矛盾與沖突新修訂的《水 污染防治法》需要制訂實施細則相配套國家和地方現(xiàn)行水污染 防治條例規(guī)章制度等需要與新修訂的《水污染防治法》相協(xié) 調(diào)在處理跨界污染糾紛公眾監(jiān)督與參與等方面依然存在法律 依據(jù)不足等問題同時法律規(guī)章制度管理及其實施也存 在一系列不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象直接影響水環(huán)境管理的績效 當前水污染防治是我國環(huán)境保護工作的重中之重水污染 防治法