【正文】 理法的若干基本問題 5 土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此， 對其中的若干基本問題應當有所了解，以便于理解有關的章節(jié)或條文。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應當集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。 對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認為，土地管理法調(diào)整范圍要確認統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。 二、 土地管理法的調(diào)整范圍 4 在土地管理法的 修訂過程中 ，對土地管理法的調(diào)整范圍 曾進行過反復的研究討論，主要有兩種意見 。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。 三是切實保護耕地。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展， 土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。 二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。 （二） 土地管理法 的立法宗旨 土地管理法的立法目的主要有五個方面的內(nèi)容： 一是維護土地的社會主義公有制。 2020 年 8月 28 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》進行了第二次修正，主要區(qū)別了征用與征收，強調(diào)國家為了公正利益需 要，對國 有土地可實行征用，對農(nóng)民集體所有的土地可以實行征收，并 給予補償。 1998 年 8 月 29 日， 在總結(jié)土地管理法實 施 十幾年 經(jīng)驗的基礎上，根據(jù) 社會發(fā)展、經(jīng)濟改革的需要， 前后經(jīng)過三次審議， 第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案， 對土地管理法進行了全面的重大修訂，并 于 1999 年 1 月 1 日起 正式施行。 1988 年 4 月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。 1 《 中華人民共和國 土地管理法》 講義 秦皇島海立律師事務所律師 黃海疆 要點： 一、 土地管理法 立法背景及宗旨 二、 土地管理法的調(diào)整范圍 三、 土地管理法的若干基本問題 （一） 土地權(quán)屬 制度 （二） 土地用途管制制度 （三） 耕地保護 制度 （四） 建設用地 的 管理 四、土地管理的 監(jiān)督檢查與法律責任 ———————————————————————— ——— 一、 土地管理法 立法背景 及宗旨 （一）立法背景 《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法） 于1986 年 6 月 25 日 由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過， 1987 年 1 月 1 日起正式施行 。土地管理法施行過程中， 1988年曾作過一次修改。為了使土地管理法的有關內(nèi)容與憲法修正案相一致， 2 1988 年 12 月 29 日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜土地管理法＞的決定》 ,對《土地管理法》進行了修正 ， 主要確立了 國有土地有償使用，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓制度。 修訂后的《土地管理法》 確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進了一步。 這也就是現(xiàn)行的《土地管理法》 。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。在實行 3 市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離實現(xiàn)土地的商品性。土地作為寶貴的自然資源，是人 類生存和生活的基本生活資 料。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。 四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性 、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉(zhuǎn)的。 五是根據(jù)依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。 一種意見是，應當將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖 業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認為，對土地實行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關條件。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府依照其有關規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認；而確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、 草原法、漁業(yè)法的有關規(guī)定辦理。土地管理法正是反映了現(xiàn)實存在的這種格局，與其他有關的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。 （一） 土地權(quán)屬 制度 土地管理法對土地 上的財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了 相 關的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上 具有 突破意義 。 土地所有權(quán)的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán) 。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認土地所有權(quán)時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。 6 在 土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務院 代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題 。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實際上是以生產(chǎn)隊為基礎延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。 土地使用權(quán) 土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍 內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。 在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項規(guī)定，主要的有： 一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓 。 二是，明確規(guī)定國家依法實行國有土地有償使用制度 。這些法律規(guī)定 表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可 7 以取得土地使用 權(quán) ， 土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權(quán)。 四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。 土地承包經(jīng)營權(quán) 土地承包經(jīng) 營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，適應中國的實際情況。民法通則規(guī)定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護；承包雙方的權(quán)利和義務依照法律由承包合同規(guī)定。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個期限內(nèi)要對承包的土地進行適當調(diào)整的， 必須經(jīng)村民會議 2/3 以上成員或者 2/3 以上村民代表的同意，并 報鄉(xiāng)