【正文】 部環(huán)境。 (1)行政對(duì)外部環(huán)境的依賴(lài)主要表現(xiàn)為：第一，行政是適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；第二，外部環(huán)境的需要不僅決定行政的產(chǎn)生，而且制約著其價(jià)值觀、目標(biāo)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與行為方式；第三，行政活動(dòng)所需要的物質(zhì)要素 —— 人、財(cái)、物，非物質(zhì)要素 —— 信息，都要從外部環(huán)境輸入。 行政與外部環(huán)境的互動(dòng)分析 行政與外部環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，它們相互影響、相互依賴(lài)。國(guó)際社會(huì)環(huán)境包括國(guó)際關(guān)系格局、重大國(guó)際事件、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、國(guó)際組織與國(guó)際法及其他各國(guó)共同關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題等。它是行政活動(dòng)賴(lài)以產(chǎn)生、存在和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。 (2)社會(huì)環(huán)境。自然環(huán)境是指在行政界限之外、未經(jīng)人工制作而存在的事物。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。 (二 )行政環(huán)境的基本含義 行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴(lài)以存在和發(fā)展的外部條件的總和。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動(dòng)家越來(lái)越廣泛的關(guān)注。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會(huì)背景、文化背景、意識(shí)形態(tài)背景等聯(lián)系起來(lái)考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式； (2)棱柱型即過(guò)渡社會(huì)的行政模式； (3)衍射型即工業(yè)社會(huì)的行政模式。 1957年和 1961年，利格斯 1947年，美國(guó)學(xué)者約翰 拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。 (一 )行政生態(tài)學(xué)的興起 生態(tài)學(xué)形成于 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初。 第二章 行政生態(tài)與環(huán)境理論 第一節(jié) 行政環(huán)境及其對(duì)于行政管理的必要性 行政環(huán)境問(wèn)題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。 二、建設(shè)中國(guó)特色行政管理學(xué)的原則 堅(jiān)持國(guó)際化、全球化與本土化相結(jié)合的原則，要符合中國(guó)的國(guó)情，并服務(wù)于中國(guó)建設(shè) 強(qiáng)調(diào)行政管理研究的內(nèi)容緊密?chē)@中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行政體制改革等政府公共管理問(wèn)題，促進(jìn)民主行政的建立和發(fā)展，為現(xiàn)實(shí)服務(wù) 加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合，堅(jiān)持多學(xué)科的取向和強(qiáng)調(diào)各學(xué)科間的滲透、融合與交叉 強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，推動(dòng)學(xué)科建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展 思考練習(xí)題 行政管理與企業(yè)管理的聯(lián)系與區(qū)別 論述政治與行政二分理論的意義與產(chǎn)生緣由；并說(shuō)明 20世紀(jì)40年代以后，這一理論在理論研究與行政實(shí)務(wù)上的發(fā)展情形 參考要點(diǎn)： （ 1）提出政治與行政二分理論的社會(huì)背景和主要代表人物； （ 2）政治與行政二分理論對(duì)建立獨(dú)立的行政學(xué)學(xué)科的意義； （ 3）政治與行政二分理論的歷史局限性； （ 4） 20世紀(jì) 40年代以后西方行政學(xué)對(duì)該理論的批評(píng)和否定； （ 5）新公共管理理論關(guān)于決策與執(zhí)行分離的理論主張； （ 6）在行政實(shí)務(wù)上，當(dāng)代西方國(guó)家政府改革實(shí)行了決策與執(zhí)行分離，包括英國(guó)、澳大利亞、北歐等； （ 7）我國(guó)實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的意義，對(duì)“行政三分”的說(shuō)法加以評(píng)論； 在公共行政的研究中，歷來(lái)存在兩種不同的取向：一種是憲政主義的取向，它秉承政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注民主、社會(huì)公平等價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的制約和限制；另一種是管理主義取向，它秉承管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注效率問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)公共行政的工具理性。中國(guó)古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。 (二 )豐富的歷史遺產(chǎn) 現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。 四、行政管理的目的與理念 （一）行政管理的目的 提高行政效率 促進(jìn)行政現(xiàn)代化 行政現(xiàn)代化的條件：科學(xué)化、制度化、民主化、專(zhuān)業(yè)化、適應(yīng)性和效率性 培養(yǎng)行政人才 促進(jìn)行政的公平與正義 （二）行政管理的理念 強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理 重視人性化管理 增強(qiáng)民主化管理 注重整體運(yùn)作 不斷擴(kuò)展效率觀念 從機(jī)械的效率觀到社會(huì)效率觀 權(quán)變觀念日益受到重視 研究發(fā)展日益受到重視 （三）行政管理的價(jià)值 行政管理的價(jià)值 （ 1）效率價(jià)值 （ 2）公平、公正、正義的民主價(jià)值 行政管理效率價(jià)值與民主價(jià)值的關(guān)系 （ 1）行政管理效率價(jià)值與民主價(jià)值的變動(dòng)關(guān)系 （ 2）民主價(jià)值是行政管理的終極價(jià)值 （ 3）決定行政管理價(jià)值的關(guān)鍵因素 第三節(jié) 建設(shè)中國(guó)特色的行政管理學(xué) 一、建設(shè)中國(guó)特色行政管理學(xué)的深厚基礎(chǔ) (一 )行政管理的二重性 行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學(xué)性和政治性。這次研討會(huì)的成功，標(biāo)志著行政管理學(xué)在我國(guó)的重建，并成為它進(jìn)一步發(fā)展的新起點(diǎn)。1984年 8月，國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部召開(kāi)了新中國(guó)建國(guó)以來(lái)由政府主持的第一個(gè)研究行政管理學(xué)的會(huì)議 —— “ 行政科學(xué)研討會(huì)”。 （ 3）黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始了社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期。但在當(dāng)時(shí)的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，也未造成學(xué)科研究的強(qiáng)勢(shì)；雖是新生學(xué)科，但發(fā)育不全，步履維艱。 二、西方行政學(xué)的發(fā)展及趨勢(shì) （一） 西方行政學(xué)的發(fā)展 （ 1）由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究； （ 2）由靜態(tài)的研究到動(dòng)態(tài)的研究； （ 3）由以事為中心的研究，到以人為中心的研究； （ 4）由法規(guī)的研究到行為的研究； （ 5）由機(jī)械的效率觀到社會(huì)的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。目前中國(guó)流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“ Public Administration”；或者有人根本不再提“公共行政”這個(gè)詞，一律改用“公共管理”，認(rèn)為“公共行政”是傳統(tǒng)說(shuō)法，只有“公共管理”才是現(xiàn)代的和時(shí)髦的。 結(jié)論： 公共管理是公共行政中的一個(gè)理論派別或分支學(xué)派。公共管理理論吸取了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理的理論與方法，包括從 ? 理性人 ? 的假設(shè)中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇與交易成本分析理論中獲得政府公共部門(mén)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)的效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿(mǎn)意程度的依據(jù)；從成本 ——效益分析中獲得確定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效的依據(jù)；從私營(yíng)管理中吸取管理的具體方法，提出在公共部門(mén)的管理中也應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采取績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)、推行服務(wù)承諾制、決策與執(zhí)行分開(kāi)等方法。它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則方面，仍然堅(jiān)持與公共行政保持一致。 第一，二者的聯(lián)系。 結(jié)論分析： 公共管理是重視公共組織，包括非盈利組織實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。佩里的觀點(diǎn)，公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實(shí)施有效管理的技術(shù)、以及遇到問(wèn)題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力、獲得解決問(wèn)題的方法提供普遍實(shí)用的原理與方法，以便增加管理績(jī)效?！杏玫暮蛯?shí)用的’這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)值和以問(wèn)題為導(dǎo)向 (problemoriented)。 詹姆斯 研究方法：系統(tǒng)分析 研究重點(diǎn)：整體性、開(kāi)放性、反饋性、權(quán)變性、行政生態(tài) （ 1） 1887年 —— 20世紀(jì) 70年代：老公共行政階段 （ 2） 20世紀(jì) 80年代 —— 90年代：公共管理階段 （ 3） 2020年至今：新公共服務(wù)階段 以上請(qǐng)參考 《 新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵 》 第2章 分析評(píng)價(jià) 《 改革政府 》 中政府是掌舵而不是劃漿與《 新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵 》 中得有關(guān)觀點(diǎn)結(jié)合我國(guó)得實(shí)際如何對(duì)政府職能進(jìn)行定位？ 公共管理的含義 米爾瓦特（ H. Brinton Milward）的觀點(diǎn) 公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法（ experiencebased prescription）和管理技術(shù)。因此，從這一意義上說(shuō)，行政管理學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。 行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大的財(cái)政開(kāi)支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 西方國(guó)家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件： （一）西方國(guó)家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件 政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預(yù)社會(huì)生活的“行政國(guó)家”。美國(guó)的學(xué)者和改革家對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。 行政管理學(xué)產(chǎn)生以來(lái)，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點(diǎn)的研究方法，例如從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。 （三）行政管理學(xué)的研究方法 研究方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。圍繞行政體制改革深入研究，總結(jié)行政改革的經(jīng)驗(yàn)，提出行政改革建議，為行政改革提供咨詢(xún)和指導(dǎo)，是行政管理學(xué)責(zé)無(wú)旁貸的重要任務(wù)。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。 行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿(mǎn)活力和富有效率。 行政管理過(guò)程的順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。就每一管理周期來(lái)看，它是由多個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)組成和有效運(yùn)作的充滿(mǎn)活力的過(guò)程。行政管理經(jīng)由低級(jí)到高級(jí)、粗放到科學(xué)的演變過(guò)程。行政主體包括行政組織和機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行行政公務(wù)的工作人員。 行政管理是由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有意識(shí)的主觀活動(dòng)。行政環(huán)境是行政活動(dòng)的依據(jù)，又是檢驗(yàn)行政活動(dòng)成效的客觀標(biāo)準(zhǔn)。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理學(xué)作為一門(mén)科學(xué)，首先必須研究和了解它的研究對(duì)象、學(xué)科特點(diǎn)和演變歷史，探討建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的依據(jù)和途徑。 公共行政既是一門(mén)科學(xué)，一門(mén)探索知識(shí)領(lǐng)域的科學(xué)；同時(shí)，又是一門(mén)藝術(shù)，是管理公共事務(wù)的各種活動(dòng)的總稱(chēng)。行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。西方國(guó)家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情而采取的國(guó)家權(quán)力的組織形式。 行政與管理的區(qū)別 行政是公務(wù)的推行，是目的取向；管理是事務(wù)的處理，是手段取向； 行政更強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、策劃、決定目標(biāo)和決定政策，以政治、法律為主要方法；管理更強(qiáng)調(diào)任務(wù)的運(yùn)作過(guò)程和達(dá)成目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的手段； 立法、司法和行政 西方國(guó)家把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使。從這一意義上說(shuō)，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。 行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。但在國(guó)家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。 管理與行政 管理是伴隨人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。此后，“政治是國(guó)家意志的表達(dá)”和“行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點(diǎn)。 行政的要素含義 目標(biāo)與價(jià)值 組織結(jié)構(gòu) 人員（人力資源） 運(yùn)作過(guò)程 資源、手段與方法 （二）與行政有關(guān)的幾對(duì)概念 政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。 第三層次：管理 (management) 主要任務(wù)在運(yùn)用資源、執(zhí)行計(jì)劃，達(dá)成政府組織的任務(wù)與目標(biāo)。 第二層次：行政 (administration) 主要任務(wù)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。 行政的動(dòng)態(tài)含義 第一層次：政務(wù)（ executive) 主要任務(wù)是決定施政方針、路線(xiàn)和基本策略。本課程主要是基于對(duì)后者的認(rèn)識(shí)而作如下界說(shuō)：行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。 注意：以上練習(xí)，在下次上課時(shí)進(jìn)行檢查，沒(méi)有做的同學(xué)不能參加下次課的學(xué)習(xí)！ 第一章 導(dǎo)論：行政和行政管理學(xué) 第一節(jié)行政管理學(xué)的對(duì)象、內(nèi)容和特點(diǎn) 一、什么是行政 (一 )“ 行政”是行政管理學(xué)的基本概念 行政廣義的含義 把國(guó)家機(jī)關(guān)和非國(guó)家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至私人組織中的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動(dòng)，稱(chēng)為行政。 第一次課后作業(yè)：閱讀與練習(xí)題 一、閱讀袁和平編著 《 公共行政管理 》 （中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版）：第一章緒論 二、閱讀斯蒂爾曼二世著 《 公共行政學(xué)：概念與案例 》 （中國(guó)人民大學(xué)出版社 2020年 11月版）：第一章 三、查出國(guó)內(nèi)外有關(guān)?行政?、?行政管理?的概念。 7蔡立輝： 《 電子政務(wù)：信息時(shí)代的政府再造 》 ，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 2020年版。 7敦利威： 《 民主、官僚制與公共選擇 》 ，中國(guó)青年出版社， 2020年出版。 7樓繼偉主編： 《 政府預(yù)算與會(huì)計(jì)的未來(lái)：權(quán)責(zé)發(fā)生制改革縱覽與探索 》 ，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 2020年版。 7楊肅昌： 《 中國(guó)國(guó)家審計(jì)：?jiǎn)栴}與改革