【正文】 文革”開始不久，財政部在有關文件中規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取工會經(jīng)費和勞動保險金，企業(yè)的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支。這與世界大多數(shù)國家的養(yǎng)老金與工資之間的比例相仿。1955年12月國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，分別規(guī)定了男女職工的退休年齡、退休工資的領取等問題。當時的職工，大多是解放后招收的，全國只有企業(yè)職工800萬名。在改革開放30年之際，我們有必要對此做一個簡單的回顧，以達到檢驗成果、總結經(jīng)驗、認識不足的目的。養(yǎng)老保險制度一般分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。它的基本要求是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發(fā)生作用。改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的同一的國民社會養(yǎng)老保險計劃；二是繼續(xù)維持和創(chuàng)新目前各地主要由市縣地方政府負責的多樣化和漸進式發(fā)展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。需要進一步研究的問題(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題。在商業(yè)性機構對養(yǎng)老保險運作的整個過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運作狀況進行監(jiān)督。這種創(chuàng)新制度不僅滿足了農(nóng)民的個人用資需求，也是將農(nóng)村資金真正留在農(nóng)村、為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的最佳方式。(3)針對個人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個人用資需求不匹配的問題，可推行農(nóng)村養(yǎng)老保險抵押小額信貸業(yè)務。建議根據(jù)地方經(jīng)濟、財政情況，在條件許可的情況下，逐步推進適當?shù)墓藏斦度?。而征地補償標準又偏低，因而對其要區(qū)別對待；對于純留地農(nóng)民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村可采取不同的制度安排。中國農(nóng)民可分解為四個群體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工、城市流動人口、被征地農(nóng)民和純留地的職業(yè)農(nóng)民。這點錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險資金難“養(yǎng)老”。一是農(nóng)保資金增值有限。在一個相對長的時期內(nèi)，農(nóng)民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費的義務?！痘痉桨浮芬?guī)定，實行個人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個人所有。而在農(nóng)民現(xiàn)實的日常家庭預算支出中，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養(yǎng)老保險之前?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。迄今，農(nóng)村養(yǎng)老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內(nèi)容規(guī)定滯后、不完善，已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。(1)現(xiàn)行制度設計未考慮到農(nóng)民群體角色的多樣化的問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的突出問題我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還有待完善，存在著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與農(nóng)民群體多樣性、農(nóng)民日常支出、用資需求、養(yǎng)老支出四個不匹配的問題。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可算出，％，％，兩者差距非常大。(3)社會養(yǎng)老保險在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面遠遠大予農(nóng)村地區(qū)。(2)農(nóng)村參保人數(shù)在2000年出現(xiàn)一個陡然的下滑，％，這是由于官方對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的態(tài)度發(fā)生了動搖。相比較而言，城鎮(zhèn)參保人數(shù)一直在平穩(wěn)上升，且遠遠高于農(nóng)村參保人數(shù)。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的實施情況本文選取了1999～2007年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)參加社會養(yǎng)老保險基本情況的數(shù)據(jù)，通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的對比，揭示農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的實施情況。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領導層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴大的關注。1998年政府機構改革以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入了停頓階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，1992年起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在全國各地推廣開來。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”中根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險改革的發(fā)展情況和實施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創(chuàng)造性的解決對策，并指出了有待進一步研究的問題。所以，構建新農(nóng)保制度，不僅有利于和諧社會的構建，而且有利于提振國際金融危機背景下的農(nóng)村消費者的信心。構建新農(nóng)保制度對于有效應對金融危機，擴大國內(nèi)消費需求也具有重要的現(xiàn)實意義。在此基礎上，重點加強履行政府社會保險職能的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構建設，合理設定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的編制，配備與其業(yè)務相適應的管理和經(jīng)辦人員。要切實維護參保農(nóng)民的切身利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構要健全基金的財務、會計、統(tǒng)計和內(nèi)部審核制度，基金監(jiān)督機構和政府行政主管部門要加強對基金收繳、管理、運營、支付監(jiān)督檢查，確?；饘魞Υ?、專賬管理、?？顚Ｓ?。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行“基礎養(yǎng)老金加個人帳戶”的模式，基礎性養(yǎng)老金為非繳納性養(yǎng)老金，由財政支付，60歲（或65歲）以上達到一定繳費年限的農(nóng)民，加發(fā)一塊基礎性養(yǎng)老金，以體現(xiàn)參保優(yōu)于未參保。作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，從開始繳費到領取養(yǎng)老金，實際上是一個跨度很長的制度安排，在當前金融危機的背景之下，如何加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的監(jiān)管，實現(xiàn)農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?，有效抵御通貨膨脹的風險值得認真研究。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導機制，即為了鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，應由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當?shù)难a貼。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一種保障農(nóng)村老年享受社會養(yǎng)老待遇的保險制度，離不開資金的支撐。隨著城市化進程的推進，要及時實現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險接續(xù)并軌，解決地區(qū)間因利益關系而影響社保關系接續(xù)轉移等問題，制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實可行的操作流程，規(guī)范轉換、接續(xù)的操作辦法，解決不同地區(qū)間的基金結算問題?？紤]到我國農(nóng)村農(nóng)民的收入難以確定，農(nóng)民家庭與家庭之間的收入有差異的現(xiàn)實，對于要求農(nóng)民個人交納的養(yǎng)老保險費部分可以根據(jù)該地區(qū)上年農(nóng)村人均收入水平按一定比例等額上繳，繳費的比例可以根據(jù)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低而不同。三是農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中勞動密集型企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品 加工型企業(yè)多，中小型企業(yè)多，原始積累少，經(jīng)濟基礎相對薄弱。同時鼓勵相對穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工直接融入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險體系之中，享受與城鎮(zhèn)職工相同的養(yǎng)老保險待遇。制度的設計要針對三類對象：一是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題。試點階段，應根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，因地制宜，按人群和農(nóng)村區(qū)域差異分類設計，制定具體辦法和試點實施方案。當前，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養(yǎng)老保險金的預期收益，特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險是對家庭養(yǎng)老的有益補充。要結合農(nóng)村養(yǎng)老面臨的實際情況，加強宣傳解釋工作，做好示范，讓農(nóng)民充分理解參加新農(nóng)保的好處，見到實實在在的利益，不搞強迫命令，不片面追求參保率。新農(nóng)保制度的實施是一項利國利民的重大民生工程，又是一項非常復雜的社會系統(tǒng)工程，應當根據(jù)試點的指導意見、指導原則和國家總體方案的精神，各地需要進一步優(yōu)化制度設計，制定具體實施方案，實施分類保障，分級補貼，分層管理，穩(wěn)步推進，需要強調(diào)政府扶持，農(nóng)民自愿參保的原則，精心組織方案實施，11 努力構建新農(nóng)保制度的長效機制。明確政府責任，形成各級政府共同推進農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的格局。（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革和完善 如何實現(xiàn)新農(nóng)保制度的長期有效運營和管理，這是難度最大的問題，尤其是農(nóng)村人口眾多，居住分散，流動性大，新農(nóng)保又與其他制度相交織的情況之下，其管理的難度更不應當?shù)凸?。由于各項補貼都按人平均發(fā)放，表面上看很公平，其實蘊藏著很多不合理因素，基本養(yǎng)老金低的成倍增長，基本養(yǎng)老金高的補貼量相對不足，退休人員的養(yǎng)老金逐漸形成了一個很大的平臺，一些退休時待遇較高的同志反映強烈。二是各種補貼名目繁多，執(zhí)行起來十分困難，不同時期、不同金額、不同名稱，人們很難分清楚。從實行的結果看，這種辦法在一定程度上保障了退休人員的生活，穩(wěn)定了社會。我國目前的基本養(yǎng)老金在職工退休時一經(jīng)確定就不再變動，受物價的影響很大，退休人員生活水平逐年下降。二是要全面客觀地反映職工一生對社會所做出的貢獻，以體現(xiàn)權利與義務的對應關系。改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法的原則：一是基本養(yǎng)老保險是國家法定的養(yǎng)老保 險，必須實行統(tǒng)一的計發(fā)基數(shù)、計發(fā)標準?；攫B(yǎng)老金計發(fā)辦法是養(yǎng)老保險制度改革的核心問題，主要涉及到兩方面的內(nèi)容：一是計發(fā)基數(shù)；二是計發(fā)標準。二是考慮到目前職工的工資收入還不高，開始時可以在增加工資的基礎上實行，以后隨著經(jīng)濟的發(fā)展和職工工資的調(diào)整再逐步提高。目前，各地在試行個人繳費過程中，只在企業(yè)職工中進行，機關、事業(yè)單位職工不實行，這一做法，已引起企業(yè)部分職工的抵觸情緒。、單位、個人三方共同負擔養(yǎng)老保險費用實行個人繳費，是深化改革養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容。三是可以為經(jīng)濟建設積累資金。市場經(jīng)濟的主體是平等競爭，單位之間經(jīng)濟條件的差別是必然結果，單位為了增強凝聚力，吸引優(yōu)秀人才，除了對在職期間給予優(yōu)厚報酬之外，還會靠長遠的吸引手段來穩(wěn)定所需人員，手段之一就是為職工舉辦補充養(yǎng)老保險。實行多層次養(yǎng)老保險可以使職工在整個工作期間逐步積累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本養(yǎng)老金水平得到控制。實行多層次養(yǎng)老保險意義十分重大：一是可以適量控制國家法定基本養(yǎng)老保險待遇水平的增長。第二層次是單位補充養(yǎng)老保險，即根據(jù)單位的經(jīng)濟實力確定待遇水平和發(fā)放方式，經(jīng)濟效益好的多補充，以體現(xiàn)不同單位在經(jīng)濟條件上的差別。從我國是一個發(fā)展中國家、經(jīng)濟還不發(fā)達的國情出發(fā)，為了使養(yǎng)老保險既能發(fā)揮保障生活和穩(wěn)定社會的作用，又能適應不同經(jīng)濟條件的需要，以利于勞動生產(chǎn)率的提高，宜實行國家基本養(yǎng)老保險、單位補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的多層次養(yǎng)老保險體制。在區(qū)縣以下集體企業(yè)中，有相當一部分職工是回城知青和保留全民或區(qū)縣以上集體職工身份，他們已經(jīng)實行或參照實行了養(yǎng)老保險制度。實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度不僅是必要的，而且是可能的。尤其是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期，重新選擇職業(yè)以及勞動力的合理流動將十分普遍。正是價值規(guī)律的作用和競爭機制的功能，把勞動力吸引到效益較好的單位和崗位上，從而提高了整個經(jīng)濟運行的效率和活力。（一）我國養(yǎng)老保險制度改革的整體思路和重點 在市場經(jīng)濟中，勞動力的流動要受價值規(guī)律和市場供求關系變化的影響。四、我國養(yǎng)老保險制度的改革和完善的建議養(yǎng)老保險制度改革，要從我國人口多、底子薄、生產(chǎn)力水平和人口老齡化發(fā)展迅速的國情出發(fā)，兼顧國家、集體和個人三者利益，兼顧目前利益和長遠利益，既要保障職工退休后的基本生活，又要有利于生產(chǎn)發(fā)展和社會安定。二是反映在養(yǎng)老金調(diào)整機制的口徑不統(tǒng)一，根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，“養(yǎng)老金可按當?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長率的一定比例進行調(diào)整”，而“當?shù)芈毠ぁ本烤故侵溉》秶穆毠?？是市或縣范圍內(nèi)的職工？是全體職工還是僅指企業(yè)職工？由于理解不一致，各地方案各異，導致地區(qū)間的養(yǎng)老金水平出現(xiàn)不平衡。我國現(xiàn)行制度雖然在這方面取得了重大突破，建立了以職工平均工資增長率為參數(shù)的 7 正常調(diào)整機制，但也存在著兩個方面的問題。（四）養(yǎng)老保險基金保值增值能力低一方面，現(xiàn)階段養(yǎng)老保險費幾乎被用于支付現(xiàn)期的退休金，因通貨膨脹使養(yǎng)老保險金結余所獲取的利息也是名義的，這種狀況導致養(yǎng)老保險金個人賬戶大多數(shù)是空賬戶，賬戶上幾乎沒有什么實際資產(chǎn)，這種空帳戶不能使養(yǎng)老保險金能有所積累、有所保值增值；另一方面現(xiàn)行制度要求養(yǎng)老保險金余額除滿足兩個月的支付費用外，80％左右要用于購買政府債券或存入銀行，由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率，導致養(yǎng)老保險金的結余在不斷地貶值，這勢必加重未來時期養(yǎng)老保險的負擔，也會增加國家在養(yǎng)老保險方面的支出負擔。分析其原因，一是少數(shù)效益好、離退休人員少的企業(yè)領導對養(yǎng)老保險的認識不足，不從長遠利益出發(fā)，不從大局出發(fā)，不愿交納，甚至有些企業(yè)領導短期行為嚴重；二是少數(shù)企業(yè)有能力繳而不繳，認為離退休職工保險費直接由養(yǎng)老保險機構發(fā)放，離退休職工領不到退休金只會找養(yǎng)老保險機構，不會找企業(yè)，所以對養(yǎng)老保險金的繳納采取 拖、欠政策，而養(yǎng)老保險部門則缺乏制約手段，無法收?。蝗瞧髽I(yè)虧損較大，職工工資都無法發(fā)放，更無力承擔養(yǎng)老保險金繳納的義務；四是 企業(yè)負擔過重，影響?zhàn)B老保險金的繳納，據(jù)有關資料表明，一些地區(qū)企業(yè)需要繳納的養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金和工傷基金等占整個職工工資總額的60%左右，企業(yè)難以承受，而職工個人繳納的養(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金等則僅占個人工資收入的6%左右，這不僅沒有達到養(yǎng)老保險要消除企業(yè)包袱的目的，反而增加了企業(yè)的負擔，增加了企業(yè)的當期投入。這種制度的不統(tǒng)一，也帶來了一些不良的后果，一是制度不統(tǒng)一，使制度本身缺乏嚴肅性，使人們產(chǎn)生養(yǎng)老保險是地區(qū)或行業(yè)的政策，而不是國家政策的錯覺，影響?zhàn)B老保險事業(yè)的順利進行；二是同一行業(yè)的不同企業(yè)，由于屬于不同地區(qū)，養(yǎng)老保險金的繳費率不同，生產(chǎn)的產(chǎn)品成本費用不等，競爭能力不同，使養(yǎng)老保險制度給企業(yè)人為創(chuàng)造了一個不公平競爭的場所；三是由于各地區(qū)、各行業(yè)養(yǎng)老保險金的籌集和支付水準不統(tǒng)一，給勞動力在不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的流動帶來困難，使勞動力資源不能得到有效的配置。這點錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。按照現(xiàn)行制度設計，農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋捣绞綖榇嫒脬y行和購買國債兩種方式，資金增值有限；二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險資金難“養(yǎng)