【正文】 職能 前資本主義時(shí)期 政府職能 ? 在資本主義社會(huì)之前的奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國(guó)民居住分散，交通與通訊不發(fā)達(dá)，以及在封建制下農(nóng)民對(duì)土地的依附，使得為數(shù)不多的社會(huì)公共事務(wù)在分散狀態(tài)下得到自行解決。在人民政府看來(lái)，奪取政權(quán)只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，塑造人類美好未來(lái)的崇高目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。 ? 這根本不同于西方主要國(guó)家實(shí)行 兩黨制或多黨制 、各黨派之間相互攻擊、相互掣肘，政黨間接地、有限地控制政府的情形。它對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 3．政黨制度對(duì)政府制度的影響不同 ? 中國(guó)的政府制度是 與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度相適應(yīng)的 。 ? 它根本不同于西方國(guó)家政府所實(shí)行的 “三權(quán)分立制”原則 。 “議行合一制”是指立法權(quán)和行政權(quán)屬于同一個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門(mén)的政權(quán)形式和政權(quán)活動(dòng)原則。也就是說(shuō)，西方國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)的政府是由少數(shù)有錢(qián)人組成、為少數(shù)有錢(qián)人即壟斷資本者服務(wù)的政府，其目的在于維護(hù)生產(chǎn)資料私有制。他們的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，維護(hù)全體人民的根本利益和生產(chǎn)資料公有制度，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷改善和提高人民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)共同富裕。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。 ? 主要表現(xiàn)為： ? 1． 制度性質(zhì) 不同 ? 2． 依循原則 不同 ? 3． 政黨制度 對(duì)政府制度的影響不同 ? 4． 目標(biāo)取向 不同 1．制度性質(zhì)不同 ? 一個(gè)國(guó)家政府制度的性質(zhì)是由該國(guó)的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)決定的。 今天它的主要作用是禮節(jié)性的，如建議君主批準(zhǔn)政府的法令。 ? 樞密院 原來(lái)是政府行政權(quán)力的源泉，給君主提供“私人”建議。首相辦公室下設(shè) 4個(gè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣設(shè)有內(nèi)閣辦公廳（下設(shè) 5個(gè)機(jī)構(gòu)）、4個(gè)常設(shè)委員會(huì)和若干個(gè)特別委員會(huì)，中央部設(shè) 17個(gè)。 ? 英國(guó) 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)臵大體比較穩(wěn)定，變化不很大。 ? 在其制定有關(guān)法律和法規(guī)時(shí)，譬如費(fèi)率時(shí)，管制委員會(huì)又行使著立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)， 政府企業(yè)機(jī)構(gòu)（國(guó)有企業(yè)、聯(lián)邦法人機(jī)構(gòu)） ? 田納西流域管理局、郵政服務(wù)局、聯(lián)邦總務(wù)署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、鐵路客運(yùn)公司等。 ? 美國(guó)的各級(jí)管制委員會(huì)同時(shí)行使著 準(zhǔn)司法和準(zhǔn)立法 的功能。 ? 與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系 :委員會(huì)通過(guò)立法機(jī)構(gòu)建立并且根據(jù)立法機(jī)構(gòu)的立法原則和授權(quán)范圍行使其權(quán)力；對(duì)委員會(huì)的撥款以及其財(cái)務(wù)預(yù)算要受到立法機(jī)構(gòu)的控制；委員會(huì)須定期向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告；立法機(jī)構(gòu)有權(quán)通過(guò)聽(tīng)證和調(diào)查來(lái)了解委員會(huì)的運(yùn)作和業(yè)績(jī)；對(duì)委員會(huì)成員，包括對(duì)委員會(huì)主席的行政任命須得到立法機(jī)構(gòu)的同意。委員會(huì)的決定一般依照公開(kāi)聽(tīng)證的結(jié)果記錄作出，在一定程度上排除了來(lái)自行政高層干預(yù)的可能性。 ? 這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)大多根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊需要而定。 政府各部 ? 目前，美國(guó)共設(shè)有 15個(gè)部： ? 蒂莫西 〃 蓋特納 財(cái)政部 長(zhǎng) ? 羅伯特 〃 蓋茨 國(guó)防部 長(zhǎng) ? 埃里克 〃 霍爾德 司法部 長(zhǎng) ? 駱家輝 商務(wù)部 長(zhǎng) ? 埃里克 〃 霍爾德 司法部 長(zhǎng) ? 納波利塔諾 國(guó)土安全部 部長(zhǎng) ? 湯姆 〃 達(dá)施勒 衛(wèi)生與公眾服務(wù)部 部長(zhǎng) ? 鄧肯 教育部 長(zhǎng) ? 威爾薩克 農(nóng)業(yè)部 長(zhǎng) ? 薩拉薩爾 內(nèi)政部 長(zhǎng) ? 埃里克 〃 新關(guān) 退伍軍人部 長(zhǎng) ? 朱棣文 能源部 長(zhǎng) ? 索利斯 勞工部 長(zhǎng) ? 拉胡德 運(yùn)輸部 長(zhǎng) ? 多諾萬(wàn) 住房和城市發(fā)展部 長(zhǎng) 獨(dú)立機(jī)構(gòu) ? 目前，美國(guó)共有 60多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，包括兩類： ? 獨(dú)立管制機(jī)構(gòu) ： 州際貿(mào)易委員會(huì)、 聯(lián)邦通訊委員會(huì)、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、原子能管制委員會(huì)、證券與交易委員會(huì)、遠(yuǎn)期商品交易委員會(huì)、 消費(fèi)品安全委員會(huì)等。 ? 白宮辦公廳 ? 白宮新聞秘書(shū) ? 行政管理和預(yù)算局 ? 國(guó)家安全委員會(huì) ? 貿(mào)易代表辦公室 ? 國(guó)家麻醉品控制政策辦公室 ? 總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì) ? 改善環(huán)境質(zhì)量委員會(huì) ? 國(guó)內(nèi)政策委員會(huì) ? 國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì) ? 國(guó)家艾滋病政策辦公室 ? 科學(xué)和技術(shù)政策辦公室 ? 總統(tǒng)的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)理事會(huì) ? 總統(tǒng)的外國(guó)情報(bào)顧問(wèn)理事會(huì) ? 白宮行政辦公室 ? 白宮軍事辦公室 ? 白宮信仰和社團(tuán)倡議辦公室 ? 美國(guó)自由團(tuán) ? 總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)中的最高級(jí)別的工作人員稱作“總統(tǒng)助理”； ? 次一級(jí)的工作人員稱為“總統(tǒng)副助理”； ? 第三級(jí)的工作人員稱“總統(tǒng)特別助理”。 總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu) ： 由美國(guó)總統(tǒng)的直屬工作人員組成。 ? 政府機(jī)構(gòu)分為三類： 總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)、政府各部和獨(dú)立機(jī)構(gòu) 。 ? 美國(guó) 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)臵比較穩(wěn)定，變化不很大。二戰(zhàn)后隨著多國(guó)政府職能，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能的加強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)不斷增加。會(huì)上，閣員們都反對(duì)林肯的看法，除了他本人之外，所有閣員都投了反對(duì)票，但在會(huì)議結(jié)束時(shí)，林肯宣布：“ 7票反對(duì)， 1票贊成，贊成的占多數(shù)。 ? 在亞伯拉罕 ? 美國(guó)總統(tǒng)與閣員之間的關(guān)系是長(zhǎng)官與下屬的關(guān)系。在美國(guó)的政治活動(dòng)領(lǐng)域，也不存在“影子內(nèi)閣”。在執(zhí)政以前，他們往往已組成“影子內(nèi)閣” ，政黨政治色彩較濃?！? 5．內(nèi)閣成員的構(gòu)成及其相互關(guān)系不同。事實(shí)上，的確有一個(gè)每周例會(huì)，討論一些總統(tǒng)高興交議的問(wèn)題，但并沒(méi)有集體的責(zé)任。 內(nèi)閣不是聯(lián)邦政府的一級(jí)組織，只是總統(tǒng)的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)或者議事機(jī)構(gòu)。 ? 而在美國(guó)， 內(nèi)閣由總統(tǒng)根據(jù)施政需要設(shè)立，內(nèi)閣成員由處理具體的國(guó)家及國(guó)際事務(wù)各部部長(zhǎng)和總統(tǒng)指定的其他官員組成。格林伍德和戴維 是中央行政機(jī)構(gòu)的頂點(diǎn)。 4．內(nèi)閣的地位和作用不同。 ? 而在美國(guó)總統(tǒng)制政府制度下， 政府及其首腦則不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé) ，政府成員只對(duì)總統(tǒng)負(fù)政治責(zé)任，總統(tǒng)向選民負(fù)責(zé)。 ? 英國(guó)內(nèi)閣制政府制度下的政府及其首腦，必須定期向議會(huì)報(bào)告工作，答復(fù)議會(huì)的質(zhì)詢，并就自己執(zhí)行的政策 向議會(huì)負(fù)連帶政治責(zé)任。 政府成員不得來(lái)自現(xiàn)任國(guó)會(huì)議員。 在非常情況下，內(nèi)閣成員如不是議員，則須取得議員資格。 ? 在英國(guó)的內(nèi)閣制政府制度下，政府通常由議會(huì)占多數(shù)席位的一個(gè)政黨組成。 ? 而美國(guó) 1787年制定聯(lián)邦憲法時(shí)，鑒于殖民地時(shí)期英王委任總督專制統(tǒng)治的歷史以及邦聯(lián)時(shí)期諸州各自為政、中央軟弱無(wú)權(quán)的教訓(xùn)，遵循權(quán)力分立與制衡的原則，在憲法中既賦予總統(tǒng)以極大的權(quán)力，又對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的行使加以限制，從而形成了總統(tǒng)制政府制度， 美國(guó)的總統(tǒng)制政府制度是通過(guò)制定憲法建立起來(lái)的。沃爾波為首的輝格黨在國(guó)會(huì)下院中占多數(shù)，組建了第一個(gè)多數(shù)黨內(nèi)閣。 ? 英國(guó)自從 1688資產(chǎn)階級(jí)“光榮革命”后，王權(quán)對(duì)國(guó)家政治生活的影響逐漸減小，而議會(huì)的地位卻不斷提升。 ? 6. 政府機(jī)構(gòu)設(shè)臵不同。 ? 4．內(nèi)閣的地位和作用不同。 ? 2．組成的方式不同。 ? 不管是總統(tǒng)制政府，還是內(nèi)閣制政府，在政府職權(quán)上大體相似，沒(méi)有本質(zhì)上的差別。 （ 4）在政府職權(quán)上具有相似性 ? 關(guān)于政府職權(quán)，根據(jù)西方國(guó)家憲法和有關(guān)法律的規(guī)定以及各國(guó)的實(shí)踐，政府的職權(quán)十分廣泛，它涉及到內(nèi)政、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。 ? 都擁有任免內(nèi)閣成員并 左右內(nèi)閣 的巨大權(quán)力。 （ 3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力 ? 都擁有 控制議會(huì) 的權(quán)力。所以，政府實(shí)際上是由執(zhí)政黨把持的政府。 第三節(jié) 中外行政制度的比較 ? 一、 西方政府制度的異同 ? 二、 中西政府制度的區(qū)別 ? 三、 政府職能轉(zhuǎn)變 ? 四、 公共行政的理論和實(shí)踐 一、西方政府制度的異同 ? （一） 西方政府制度的 相同點(diǎn) ? （ 1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則 ? （ 2）都實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)政黨政治 ? （ 3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力 ? （ 4）政府職權(quán)具有相似性 （ 1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則 ? 在權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建方面都遵循分立與平衡的原則 。在政策形成的過(guò)程中，總理首先要廣泛發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各種不同意見(jiàn)，盡可能得到最大多數(shù)人的同意，這是決策過(guò)程中的民主?！? ? 國(guó)務(wù)院是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，也必須遵循這一原則。這是總理個(gè)人對(duì)其權(quán)力全面負(fù)責(zé)任的制度形式?？偫碛袡?quán)向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的任免人選； ? (4)全面負(fù)責(zé)任。國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，經(jīng)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議充分討論之后，總理具有最后決定的權(quán)力。總理全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作。并對(duì)這些決定以及他所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任。 ? 憲法第 86條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”。 ? 全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理及國(guó)務(wù)院其他組成人員； ? 國(guó)務(wù)院編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算及其執(zhí)行情況，必須經(jīng)全國(guó)人大會(huì)審查批準(zhǔn)； ? 在全國(guó)人大閉會(huì)期間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國(guó)家預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案，須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)； ? 全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)?guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)； ? 全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，監(jiān)督國(guó)務(wù)院的工作。 ? (2)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作 ? (3)國(guó)務(wù)院受全國(guó)人民代表大會(huì)的 監(jiān)督 。 ? 其主要特征是： ? 1．國(guó)務(wù)院 從屬于 全國(guó)人民代表大會(huì) ? 實(shí)行民主集中制基礎(chǔ)上的 總理負(fù)責(zé)制 1．國(guó)務(wù)院從屬于全國(guó)人民代表大會(huì) ? 在我國(guó)，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)具有從屬的性質(zhì)。 ? 弊： ? 由于實(shí)行合議制，一旦兩院意見(jiàn)分歧， 容易出現(xiàn)責(zé)任不明確，相互推委，相互牽制， 出了問(wèn)題，責(zé)任不明。避免了總統(tǒng)制和內(nèi)閣制下立法和行政之間復(fù)雜的制約關(guān)系。 ? （ 3）聯(lián)邦議會(huì)議員、聯(lián)邦法院法官、其他聯(lián)邦或州的公職人員，不能被選為聯(lián)邦委員會(huì)委員。選舉委員時(shí)不標(biāo)榜任何政治綱領(lǐng)。 ? （ 2）一切重要法案都由委員會(huì)草擬，并提交議會(huì)通過(guò)，成為法律。 ? （ 4）聯(lián)邦委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，主席任期 1年，與其他委員職權(quán)平等。 ? （ 2）聯(lián)邦委員會(huì)成員由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生，委員會(huì)必須服從并執(zhí)行聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)的法律，不得否決也不得退回議會(huì)要求復(fù)議。 委員會(huì)制與總統(tǒng)制的相似之處： ? 聯(lián)邦議會(huì)議員不得被選為聯(lián)邦委員會(huì)委員，但委員會(huì)制不象總統(tǒng)制那么嚴(yán)格，委員可以列席聯(lián)邦議會(huì)的會(huì)議，也可提出議案。 3．合議決策 ? 聯(lián)邦委員會(huì)中的每個(gè)委員雖然分別擔(dān)任某一個(gè)部的部長(zhǎng)，但無(wú)權(quán)對(duì)本部的重大問(wèn)題單獨(dú)作出決定，必須作為議案由聯(lián)邦委員會(huì)指定的有關(guān)三人小組 (均為聯(lián)邦委員 )研究決定。 2．委員會(huì)成員權(quán)力相當(dāng) ? 聯(lián)邦主席雖然是國(guó)家元首和政府首腦，但他除了享有一些禮儀性和象征性的權(quán)力如對(duì)外代表國(guó)家、對(duì)內(nèi)主持聯(lián)邦委員會(huì)的會(huì)議等外，其他權(quán)力與委員會(huì)中的其他委員完全相當(dāng)。議會(huì)通過(guò)的法律案或其他決定，委員會(huì)不能要求議會(huì)復(fù)議，必須服從和執(zhí)行。 ? 其主要特征是： ? 1． 議會(huì)至上 ? 2． 委員會(huì)成員權(quán)力相當(dāng) ? 3． 合議決策 1．議會(huì)至上 ? 在瑞士，議會(huì)不僅有立法權(quán)，而且有行政政策、方針決定權(quán)，是最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。 ? 瑞士 是實(shí)行這種政府制度的最典型的國(guó)家。 ? 由此可見(jiàn)，在一定意義上，半總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力比一般總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力還大。同時(shí)，總統(tǒng)直接掌握行政大權(quán)：可以無(wú)須經(jīng)議會(huì)同意而