【正文】 獎(jiǎng)勵(lì)、搬遷補(bǔ)助等，但應(yīng)與拆除合法建筑的補(bǔ)償有所區(qū)別。如果一旦被定性為違章建筑，則拆除后是否一律不賠？筆者以為，應(yīng)區(qū)分不同情況分別處理：第一，如果經(jīng)法定程序認(rèn)定不屬違章建筑，則按拆遷中拆除一般房屋的方式進(jìn)行處理。拆遷既是國(guó)家調(diào)整土地用途的行為又是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)對(duì)私權(quán)進(jìn)行合法剝奪的過程，而處罰違章建設(shè)則是一般的行政處罰行為。拆遷實(shí)際上是城市規(guī)劃實(shí)施的手段之一，在這一點(diǎn)上與處罰違章建設(shè)是共通的，二者均服務(wù)于城市規(guī)劃，只是后者屬于對(duì)違反城市規(guī)劃行為的修正，是間接實(shí)施城市規(guī)劃的表現(xiàn)。處理歷史遺留問題與各地方的社會(huì)政策密切相關(guān)，因地而異，由各地方自主制定處理政策。 　　另外，對(duì)于“歷史遺留”違章建筑與新建違章建筑也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。基于人道主義，在得知違建人以及其它違章建筑占有人確無去所的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其臨時(shí)解決基本生活所需。由于是行政處罰，對(duì)于《行政處罰法》所要求的處罰程序必須遵守，如工作人員出示證件、聽取申辯等等。例如，對(duì)于因違反消防安全規(guī)劃而產(chǎn)生的或者產(chǎn)生于電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)的違章建筑，一般應(yīng)責(zé)令立即停工、限期拆除等措施，不得僅僅采取罰款或者責(zé)令其補(bǔ)辦手續(xù)措施；對(duì)于用于教育、扶貧、環(huán)保等目的的違章建筑應(yīng)該堅(jiān)持“能補(bǔ)不收，能留不拆”的原則，區(qū)別于一般用于非法目的的違章建筑；對(duì)于正在建造的違章建筑，由于投資未完、形態(tài)可塑，應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)并作責(zé)令停工、限期補(bǔ)救及補(bǔ)辦手續(xù)等處罰措施。是否適合沒收用于其它公益目的，應(yīng)視是否損害最為迫切的社會(huì)公共利益而定，由違章建筑處罰主體進(jìn)行自由裁量，難以作整齊劃一的規(guī)定。但無論如何不能補(bǔ)辦手續(xù)用于原用途，因?yàn)樵猛敬淼氖沁`建人的私人非法利益。同理，違章建筑補(bǔ)救不成功也并不意味著該違章建筑一定有危險(xiǎn)，可能僅意味著該違章建筑經(jīng)過補(bǔ)救仍無法消除那些相對(duì)不那么迫切的公益危害性。如果危害的是這類社會(huì)公共利益，則稱之為“有危險(xiǎn)”。 　?。ㄈ┮?guī)范違章建筑行政處罰 　　1．建立區(qū)分處罰制 　　為克服“一拆了之”單一處罰方式所帶來的弊端，應(yīng)在處罰流程中采用區(qū)分處罰制。“3S”技術(shù)支持下的監(jiān)管平臺(tái)是綜合性的違章建筑監(jiān)管平臺(tái)，其有以下功能：信息實(shí)時(shí)、常態(tài)監(jiān)測(cè)；違章建筑、城市規(guī)劃、地理?xiàng)l件、人口、資源、環(huán)境及政府政策等信息數(shù)據(jù)的綜合儲(chǔ)備；數(shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)分析；信息查詢；決策參考；等等。 　　為克服該項(xiàng)技術(shù)存在的用途單一、無信息共享等諸多缺陷，應(yīng)當(dāng)建立“3S”技術(shù)支持下的違章建筑監(jiān)管平臺(tái)。 　?。?）建立高科技違章建筑監(jiān)管平臺(tái) 　　以前違章建筑都是通過居民舉報(bào)或是城管巡查發(fā)現(xiàn)的，發(fā)現(xiàn)、處理違章建筑的成本高、效率低，對(duì)違章建筑的監(jiān)管不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。對(duì)于利用違法建筑從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)者，工商、衛(wèi)生、稅務(wù)部門不得為其辦理相關(guān)經(jīng)營(yíng)所必須的手續(xù)。這要求各部門共同配合。 　　2．動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效和高科技監(jiān)管制度 　?。?）多方配合，斷絕違章建筑的建設(shè)和獲利途徑 　　我國(guó)許多違章建設(shè)行為的直接目的是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，例如，下崗失業(yè)人員為了降低經(jīng)營(yíng)的租賃成本而違法搭建；“城中村”住戶、近郊的農(nóng)戶為了出租房屋給大量的外來務(wù)工人員獲取利益而違法搭建； 開發(fā)商和其他違建人為了逃避高昂的建設(shè)稅費(fèi)而規(guī)避法定報(bào)建審批程序；等等。第三，違章建筑監(jiān)管主體在常態(tài)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違章建設(shè)不屬于自己處理權(quán)限范圍內(nèi)的，通報(bào)、移送有認(rèn)定、處罰權(quán)的部門進(jìn)行處理，有權(quán)部門應(yīng)向監(jiān)管主體反饋處理結(jié)果信息。第一，監(jiān)管主體在制定監(jiān)管計(jì)劃政策時(shí)，對(duì)涉及其它部門管轄權(quán)限的領(lǐng)域，由其它部門出具違章建筑監(jiān)管意見書，由監(jiān)管主體進(jìn)行綜合考慮，而后才出臺(tái)計(jì)劃政策，以更好貼近不同領(lǐng)域的違章建筑處理特殊性。很多違章建筑監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)依賴于規(guī)劃部門的規(guī)劃職能，如制定總體規(guī)劃和參與決策。 　　第五，其它與違章建筑監(jiān)管有關(guān)的職責(zé)。在各項(xiàng)與違章建筑問題密切相關(guān)的市政政策制定、項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，如城鄉(xiāng)人口政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，違章建筑監(jiān)管主體可以參與其中并提出參考意見，對(duì)一些嚴(yán)重違反違章建筑管理需要和社會(huì)公共利益的可以行政否決權(quán)。監(jiān)管主體應(yīng)該以違章建筑處理計(jì)劃為依據(jù)，對(duì)處理實(shí)踐中出現(xiàn)的違反程序、超越職權(quán)、侵害人權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督，再配合以行政監(jiān)察等現(xiàn)有制度進(jìn)行應(yīng)對(duì)。 　　第三，監(jiān)督處罰與執(zhí)行。例如，對(duì)于不當(dāng)施工型的違章建筑，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)與直接負(fù)責(zé)建設(shè)行政管理的建設(shè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，由建設(shè)部門對(duì)違章建筑行為進(jìn)行責(zé)令停工、罰款的處罰。 　　第二，協(xié)調(diào)其它處理主體。制定違章建筑處理年度總體計(jì)劃，主要包括總體處理原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、處理方式、責(zé)任分配、部門協(xié)調(diào)、決策與執(zhí)行程序、政策調(diào)整等內(nèi)容，以此作為指導(dǎo)規(guī)劃部門進(jìn)行違章建筑處理。在我國(guó)違章建筑執(zhí)法實(shí)踐中，盡管存在“政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)”的“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”執(zhí)法模式，但仍以規(guī)劃部門的名義作出行政處罰，在一定程度上還是以規(guī)劃部門為主。其它如違反防洪、鐵路、電力等監(jiān)管制度而產(chǎn)生的違章建筑也與城市規(guī)劃密不可分，其大多內(nèi)容均體現(xiàn)在城市規(guī)劃當(dāng)中。第二，規(guī)劃涉及面廣。由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門全面、專門負(fù)責(zé)對(duì)違章建筑的監(jiān)管工作，主要基于以下考慮：第一，規(guī)劃部門專業(yè)。我國(guó)新出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃審批許可的撤銷問題作了規(guī)定。 　　最后，涉嫌建筑被行政主管部門認(rèn)定為違法、屬違章建筑，并不意味著其一定實(shí)質(zhì)違法、侵害社會(huì)公共利益。此時(shí)，我們只能認(rèn)為該建筑屬于性質(zhì)待定的法律地位，其違法性質(zhì)直至相應(yīng)行政主管部門以書面形式作出并送達(dá)認(rèn)定決定時(shí)才最終成立。所謂性質(zhì)待定，即一涉嫌違章建筑處于既得不到合法評(píng)價(jià)又無法對(duì)其作違法評(píng)價(jià)的狀態(tài)。社會(huì)公共利益危害性認(rèn)定或說實(shí)質(zhì)認(rèn)定并不影響定性，只影響后續(xù)處罰問題。具體認(rèn)定流程如圖1所示： 　　4．對(duì)認(rèn)定的進(jìn)一步闡釋 　　首先，雖然認(rèn)定的內(nèi)容包含對(duì)違法性的判斷和對(duì)社會(huì)公共利益危害性的判斷兩方面，即包含形式認(rèn)定和實(shí)質(zhì)認(rèn)定兩方面，但對(duì)違章建筑的法律定性起決定性作用的是違法性認(rèn)定或說形式認(rèn)定。認(rèn)定是否侵害社會(huì)公共利益，依賴于行政主管部門的自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用。 　　第二，對(duì)妨礙社會(huì)公共利益的判斷。一般先看是否違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，再根據(jù)地方性規(guī)定判斷是否符合違章建筑的定義以及具體該如何處理，地方性規(guī)定與上位法不一致的以上位法為準(zhǔn)。至于行政認(rèn)定的弊端可以經(jīng)由其它途徑解決，如因行政認(rèn)定、處罰等行為的錯(cuò)誤而導(dǎo)致私權(quán)的損失，完全可以通過國(guó)家賠償制度予以解決，不可能也沒必要苛求處理違章建筑法律制度制度能解決所有問題，包括那些超越它本分的事。而且，這本身與法律規(guī)定相一致。 　　有人認(rèn)為，將違章建筑的最終認(rèn)定權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，將造成行政權(quán)運(yùn)用的隨意和泛濫。 　　1．認(rèn)定主體 　　認(rèn)定主體是違章建筑法定行政主管部門，不同類型的違章建筑其認(rèn)定主體并不一樣，由相應(yīng)法律、法規(guī)作出具體規(guī)定。因此，經(jīng)濟(jì)法處理制度的闕如，是目前我國(guó)違章建筑處理法律制度當(dāng)中最為顯著的缺陷，也是在新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境當(dāng)中迫切需要解決的問題。 　　（四）經(jīng)濟(jì)法處理制度的闕如 　　所謂違章建筑的經(jīng)濟(jì)法處理制度， 是本文為概括體現(xiàn)效益、和諧、市場(chǎng)化、可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)質(zhì)公平等價(jià)值導(dǎo)向的違章建筑處理措施而使用的語詞。第三，監(jiān)管主體分散無力，導(dǎo)致各地形成由地方政府牽頭、各職能部門配合的“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”式的違章建筑處理方式，越權(quán)強(qiáng)拆，耗力損權(quán)，治標(biāo)不治本。這種監(jiān)管制度至少有以下不足：第一，各監(jiān)管主體不是專為違章建筑而設(shè)，而是專注于各自領(lǐng)域內(nèi)的其它職責(zé)，不能形成專門監(jiān)管以適應(yīng)違章建筑的形勢(shì)。同時(shí)，已有的衛(wèi)星監(jiān)控措施在實(shí)現(xiàn)信息共享方面，在與其它違章建筑處理機(jī)制聯(lián)動(dòng)方面，以及在技術(shù)完善性方面均有待提高。 　?。ㄈ┍O(jiān)管的困境 　　1．缺乏常態(tài)監(jiān)管 　　對(duì)違章建筑，我國(guó)各地經(jīng)常采取“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”的方式，集中各行政部門的資源在一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)行突擊性的整治，而沒有對(duì)違章建筑形成一種穩(wěn)定的常態(tài)監(jiān)管制度，忽視從制度上杜絕違章建筑產(chǎn)生的根源。這種認(rèn)定具有法律效力，并且引發(fā)民法、行政法方面的法律效果。我國(guó)對(duì)違章建筑采取經(jīng)驗(yàn)式立法，只針對(duì)行為，并無違章建筑專門界定，因而更不可能對(duì)違章建筑認(rèn)定作出細(xì)致規(guī)定，在很多地方處理違章建筑的專門性規(guī)定中，認(rèn)定主體與監(jiān)管主體、處罰主體與具體執(zhí)行主體等混淆在一起，用詞混亂，職責(zé)不清。 　　2．認(rèn)定體制缺失 　　我國(guó)尚未正式形成違章建筑的“認(rèn)定” 這一法律概念，實(shí)踐中由相應(yīng)的行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)違章建筑進(jìn)行有約束力的認(rèn)定，但通常以“界定”稱之。這種做法極易侵害公民的合法權(quán)益，其合法性也值得質(zhì)疑。拆遷和“拆違”（拆除違章建筑）是兩個(gè)截然不同的概念，但實(shí)踐中并沒有區(qū)分清楚，在一些地方甚至還出現(xiàn)以拆違為由代替拆遷的做法，以實(shí)現(xiàn)某些人的非法利益。如果機(jī)械地“不予補(bǔ)償”，則違背了實(shí)質(zhì)公平的要求，對(duì)一些因特殊原因而造成的違章建筑處理不公。有些地方對(duì)那些因歷史上特殊原因而形成的違章建筑采取專門的處理方式，予以從寬處理，在一定條件下給予這些違章建筑轉(zhuǎn)化為合法建筑的機(jī)會(huì)，如果確要拆除的話也視情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。另外，即便有確有必要拆除，是否也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本和效益分析呢？拆與留并不僅僅涉及處理本身，還涉及社會(huì)資源的利用效益問題。許多地方的行政主管部門在處理違章建筑時(shí)，多傾向于采用限期拆除甚至強(qiáng)行拆除等“一刀切”的做法，是不合理的。我國(guó)采經(jīng)驗(yàn)式立法模式，而沒有采用一些先進(jìn)立法技術(shù)，如“定義+列舉”制度，實(shí)際上是以對(duì)違章建設(shè)行為的經(jīng)驗(yàn)性描述替代對(duì)違章建設(shè)行為及違章建筑的法律詮釋，造成適用上的不周全。然而，我國(guó)尚無任何法律規(guī)定明確規(guī)定所謂綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行違章建筑認(rèn)定、處理的權(quán)力。 　　其次，法的規(guī)定不統(tǒng)一，下位法與上位法沖突。我國(guó)仍未有一部專門針對(duì)違章建筑的界定和處理問題的法律、行政法規(guī)或者部委規(guī)章，有關(guān)違章建筑方面的規(guī)定散見于各個(gè)級(jí)別、各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件。 同時(shí)，我們也不同意“經(jīng)濟(jì)法萬能主義”， 我們考慮經(jīng)濟(jì)法對(duì)違章建筑問題的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)注意經(jīng)濟(jì)法作用的限度。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)法對(duì)違章建筑社會(huì)關(guān)系的規(guī)制，并不意味著否定民法和行政法在其中的作用?！?單從違章建筑對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序和建筑市場(chǎng)秩序的破壞以