【正文】 代建單位是得到業(yè)主授權(quán)的“代甲方”，按照合同約定，履行自己的管理職責(zé)，不具備法律意義上的投資主體地位。典型的如北京市發(fā)展和改革委員會(huì)2004年3月1日頒布的《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》（京發(fā)改〔2004〕298號(hào)）對(duì)“代建制”的說明：“代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡(jiǎn)稱代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。觀點(diǎn)一：代建企業(yè)在“項(xiàng)目建設(shè)階段具有法人地位”，它是在對(duì)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式中、建設(shè)和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。但就“代建制”的定義而言，國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)也沒有明確項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的法人實(shí)體究竟由代建企業(yè)承擔(dān)，或是由其他單位承擔(dān)。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)《關(guān)于投資體制改革的決定》，決定指出：加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式。2002年，國(guó)家有關(guān)部門組織了政府投資工程管理方式課題研究。全國(guó)各地推行的做法和實(shí)踐方式也都表明了當(dāng)前對(duì)于這一概念認(rèn)識(shí)上的不一致性。這兩方面問題必須在一種更新的工程項(xiàng)目管理模式下才能得到較好地解決。工程的建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅(jiān)定成員就發(fā)揮巨大作用，結(jié)果形成職務(wù)犯罪。（6）臨時(shí)行為很多，易產(chǎn)生職務(wù)犯罪。（5）臨時(shí)多變的法人單位無法提高工程建設(shè)的管理水平。目前主管部門的管理和監(jiān)督很宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計(jì)、審計(jì)層面，方式單一，力度不夠。反映在表層的問題是，按照有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民政府有關(guān)主管部門是相關(guān)的公益性國(guó)有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，而在實(shí)際運(yùn)作中，具體由怎樣的專門機(jī)構(gòu)來代表國(guó)家履行管理職能，權(quán)力與責(zé)任如何界定，由哪些部門來實(shí)施監(jiān)管。（4）產(chǎn)權(quán)管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責(zé)任意識(shí)淡化。而我國(guó)目前的體制很難在項(xiàng)目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，也就在一定時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大了水利事業(yè)單位的人員。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。 （2）項(xiàng)目法人對(duì)工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確。這在中小型水利工程建設(shè)中尤為明顯。從十幾年的水利工程建設(shè)管理項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)利失控的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效履行應(yīng)有的責(zé)權(quán)，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。項(xiàng)目法人責(zé)任制為投資者提供了一個(gè)合適的管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制之所以在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中得到成功運(yùn)用，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場(chǎng)運(yùn)作解除了舊體制對(duì)產(chǎn)權(quán)、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報(bào)打開了綠燈。 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制需要完善　　項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來，對(duì)規(guī)范建設(shè)管理、明確責(zé)任主體、提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，尤其是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于責(zé)權(quán)利明確，投入與產(chǎn)出掛鉤，項(xiàng)目投資方出于對(duì)投資安全及效益的關(guān)注，對(duì)項(xiàng)目法人的組建高度重視，從項(xiàng)目法人的選擇到現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)的組建，都進(jìn)行了認(rèn)真的籌劃，由此確定的項(xiàng)目法人及其管理機(jī)構(gòu)都基本能夠做到對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值全過程的負(fù)責(zé)。由于近年來我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國(guó)建設(shè)監(jiān)理的承受能力，加上建設(shè)監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來可以實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項(xiàng)目管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。從某種意義上說，工程監(jiān)理制應(yīng)該屬于我國(guó)建設(shè)管理模式向國(guó)際化、現(xiàn)代化模式改革的一個(gè)中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項(xiàng)目管理的范疇，只是項(xiàng)目管理的范圍更寬而已。于是我們又提出了工程建設(shè)監(jiān)理制，在工程建設(shè)中采用了小業(yè)主、大監(jiān)理的概念。從這些要求可以看出，水利工程建設(shè)作為專業(yè)面廣、技術(shù)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高的特殊行業(yè)，要履行好項(xiàng)目法人建管職責(zé)，必須會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理、懂專業(yè)，必須有能勝任計(jì)劃財(cái)務(wù)管理、質(zhì)量進(jìn)度管理、合同執(zhí)行管理、專業(yè)技術(shù)管理和外部協(xié)調(diào)的建管班子，工作人員應(yīng)具有相應(yīng)的工程經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平和管理協(xié)調(diào)能力，應(yīng)有正直的品德和良好的抗腐蝕能力。但是，項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行相應(yīng)職責(zé)，承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任對(duì)項(xiàng)目法人提出了很高的綜合要求。目前，全國(guó)所有新開工水利建設(shè)項(xiàng)目均組建了工程項(xiàng)目法人單位，形成了實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問題．如項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項(xiàng)目的資金難以得到有效控制。又是管理者； 政企不分。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過程中，既是行政長(zhǎng)官。（5）項(xiàng)目法人實(shí)體缺位我國(guó)政府工程的實(shí)施與使用。在這種背景下往往很難根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分配資金。（4）項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性由于政府投資的無償性．即對(duì)資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項(xiàng)目的實(shí)施能體現(xiàn)“政績(jī)”、甚至有謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)的單位對(duì)有限的項(xiàng)目投資資金的爭(zhēng)奪。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。（3）政府監(jiān)控不力目前，我國(guó)政府對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒有一部系統(tǒng)性的在實(shí)踐中具有可操作性法律。（2）專業(yè)化程度低目前，大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位臨時(shí)組建項(xiàng)目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的都是國(guó)有資金,提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。使用者只受益無風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按計(jì)劃投資完成的極少。造成管理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問題根據(jù)對(duì)收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中所存在的問題歸納為以下幾個(gè)方面。一般是，在項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)之后，由有關(guān)部門組建項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項(xiàng)目一般跨越多個(gè)行政區(qū)域、動(dòng)拆遷量大面廣、各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，很多地方都是由具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實(shí)施政府投資工程的管理。（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位1980年代以前，政府投資項(xiàng)目主要由相關(guān)的對(duì)口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。出現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場(chǎng)三元主體。第三階段，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和項(xiàng)目建設(shè)自營(yíng)制的歷史條件下，一般在大中型項(xiàng)目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場(chǎng)指揮部，行使項(xiàng)目建設(shè)指揮權(quán)力。在這種管理體制下，設(shè)計(jì)單位、施工單位、運(yùn)行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級(jí)行政管理關(guān)系。第二階段，基于產(chǎn)品、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的自營(yíng)制建設(shè)管理模式。從新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)八十年代改革開放，國(guó)內(nèi)的建設(shè)管理模式大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。PM／PMC與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和