【正文】 二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的制度核心。從生產(chǎn)力決定生產(chǎn) 7 關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力的經(jīng)典原理來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于生產(chǎn)力層次，社會(huì)保障制度屬于生產(chǎn)關(guān)系層次。 城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”是中國(guó)最基本的國(guó)情，但無(wú)論是農(nóng)村還是城市保障公民在失業(yè)、患病、殘疾、年老等生命波折期的基本生活是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是歷屆政府的應(yīng)有之責(zé)。具體來(lái)說(shuō)“ 二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”最早是由荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家博克在觀察荷蘭殖民地印度尼西亞的社會(huì)經(jīng)濟(jì)時(shí)提出的一個(gè)概念，指的是一國(guó)內(nèi)存在著兩個(gè)在生活條件、生活方式、生活觀念等方面完全不同質(zhì)的相互獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)子系統(tǒng)。在這個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，一個(gè)是由市民組成的城市社會(huì)，另一個(gè)是由農(nóng)民組成的農(nóng)村社會(huì)。 我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題的根本根源 社會(huì)保障問(wèn)題的根源 在于 我國(guó)的制度性根源問(wèn)題 ,即 我國(guó)長(zhǎng)期存在 “城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) ”導(dǎo)致城市和 農(nóng)村曾經(jīng)互不往來(lái)，并形成完全不同的發(fā)展方向 。 農(nóng)村的小農(nóng)意識(shí) 在農(nóng)村 占據(jù)重要地位，難以把小農(nóng)意識(shí)在一時(shí)間子在農(nóng)村中排擠出來(lái)，雖然目前農(nóng)村的社會(huì)保障有所提高 ，農(nóng)民的醫(yī)療保障等意識(shí)有所加強(qiáng)，然而“養(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)村老人的首先保障，兒子依然是農(nóng)村家庭必不可少的孩子，重男輕女的思想在農(nóng)村中依然根深蒂固。 這樣可知， 現(xiàn)在的 農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè) 是不符現(xiàn)在農(nóng)村的實(shí)際情況的 ，亟待改善。 在近幾年的不斷征地過(guò)程中，由于很多農(nóng)民都失去了土地這個(gè)有力保障，對(duì)于只有全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療這樣的制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合他們的要求，對(duì)于沒有養(yǎng)老保險(xiǎn) ③ 數(shù)據(jù)來(lái)源于廣州市白云區(qū)茅崗村的農(nóng)村社會(huì)保障的狀況調(diào)查 6 的他們對(duì)老年生活抱有很大的擔(dān)憂，但 現(xiàn)行的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》 并沒有對(duì)此制定出合理的法制措施來(lái)保障他們的 老年生活以消除他們的憂慮。而且 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要是購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券 ,不能用于直接投資 ,使保值、增值的壓力增大。同時(shí) ,國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和地方性法規(guī)多 ,這種局面造成了社會(huì)保障法制建設(shè)的低層次性和不穩(wěn)定性。 我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)落后 我國(guó)社會(huì)保障方面的立 法工作剛剛起步， 到目前為止 ,尚無(wú)一部綜合性的社會(huì)保障法來(lái)規(guī)范社會(huì)保障這一基本制度。 最后， 農(nóng)村社會(huì)保障工作的好壞 ,也取決于從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技術(shù)水平的高低。這樣 ,不僅資金來(lái)源不足 ,降低了標(biāo)準(zhǔn) ,而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性 ,加大了保障工作的難度。國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入只相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)的 1/8,農(nóng)村人均享有的社會(huì)保障費(fèi)用只有同期城 鎮(zhèn)的 1/30。 再次， 我國(guó)農(nóng)村社保基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身 ,缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督 ,致使基金的保值、增值及使用等面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。其主要 原因 是法制建設(shè)滯后、管理監(jiān)督不力、基金運(yùn)作失當(dāng)、可持續(xù)性較差。加之 ,監(jiān)管的缺失使得農(nóng)村社會(huì)保障基金被擠占、挪用等現(xiàn)象嚴(yán)重 ,直接影響了農(nóng)民的利益 ,造成了農(nóng)民對(duì)政府的不信任感。有些地方的管理規(guī)章制度不健全 ,難以保證農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。 首先 ,長(zhǎng)期以來(lái) ,我國(guó)社會(huì)保障體系實(shí)行的是分部門分級(jí)管理體制 ,幾十年的實(shí)踐表明 ， 這一體制很大程度上引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)保障管理的混亂。 2. 資金的管理運(yùn)行工作不盡人意 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的分散局面 ,既無(wú)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu) ,也無(wú)統(tǒng)一的管理辦法。雖然今年中央財(cái)政安排社會(huì)保障支出2019 億元 ,比去年增加 247 億元 ,但是與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要相比 ,與當(dāng)前我國(guó)低水平的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)相比 ,顯然是力度是不夠的。 農(nóng)村社會(huì)保障籌集資金難 農(nóng)村社保基金的籌集渠道主 要來(lái)源于國(guó)家和農(nóng)民個(gè)人 ，且 國(guó)家財(cái)政扶扶持力度不夠。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同 ,在社會(huì)保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。條塊之間既無(wú)統(tǒng)一的管理機(jī) 構(gòu) ,也無(wú)統(tǒng)一的管理立法。這與在我國(guó)農(nóng)村全面建立新型社會(huì)保障體系 ,尚有很大距離。在對(duì) 廣州市白云區(qū)茅崗 村 一村的調(diào)查中了解到： 該村的全體村民已買有醫(yī)療保險(xiǎn)（新型農(nóng)村合作醫(yī)療）并以戶為單位購(gòu)買；其中每人每年 100元，農(nóng)民出資 元、鎮(zhèn)政府補(bǔ)助 35 元、區(qū)財(cái)政補(bǔ)助 元、市財(cái)政補(bǔ)助 5 元。新型農(nóng)村社會(huì)保障制度在我國(guó)還處于試點(diǎn)和推廣階段。與此同時(shí) ,即使在發(fā)達(dá)的東部地區(qū) ,農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目之間也缺乏有機(jī)的聯(lián)系 ,未形成配套的整體優(yōu)勢(shì)。 農(nóng)村社 會(huì)保障發(fā)展極不均衡，覆蓋不全面 一般說(shuō)來(lái) ,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū) ,農(nóng)村社會(huì)保障水平較高 ， 而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū) ,則集中了我國(guó)大多數(shù)貧困人口 ,許多人連溫飽問(wèn)題都還未解決。不論哪一種模式都有其一定的風(fēng)險(xiǎn)存在，所以大部分的人都選擇了雙重的保障，以確保能得到最有力的保障。此外農(nóng)民作為小生產(chǎn)者 ,看中的是眼前現(xiàn)實(shí)利益 ,也正是由于過(guò)于現(xiàn)實(shí)的考慮 ,他們不會(huì)付出自以為并不必要的支出。另一方面 ， 我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民的自我參保意識(shí)差。他們認(rèn)為農(nóng)民可以引入商業(yè)保險(xiǎn) ,政府不必自我麻煩。通過(guò)社會(huì)保障體系為生活困難的農(nóng)村居民提供一部分必不可少的 基本生活保障 ,既是對(duì)農(nóng)民在政府新的制度安排中所造成的經(jīng)濟(jì)利益損失做出的補(bǔ)償 ,同時(shí)也是政府部門義不容辭的責(zé)任。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān) ,中央政府在諸多方面進(jìn)行了徹底改革 ,其中對(duì)農(nóng)民利益影響很大的是糧食流通體制的改革。因此 ,在農(nóng)村地區(qū)建立社會(huì)保障制度也是當(dāng)前農(nóng)村 非正式的制度安排所需要的。但是 ,在改革開放以后出生的新一代年輕人更多地接受了各種新的觀念和思想 ,他們接受上一代給予的同時(shí) ,養(yǎng)老的觀念卻日益淡薄 ,由此使傳統(tǒng)的保障模式難以為繼。市場(chǎng)的失效使得私人保險(xiǎn)市場(chǎng)不可能提供有效的社會(huì)保障體系 ,故這種保障只能由政府來(lái)提供。在私人保險(xiǎn)市場(chǎng)上至少存 在著兩種市場(chǎng)失效 ： 道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。其目標(biāo)是社會(huì)的公平，在其發(fā)展過(guò)程中應(yīng)該向使社會(huì)成員收入差距縮小的方向演進(jìn)。再次 ， 社會(huì)保障是一種準(zhǔn)公共物品，它的供給存在著市場(chǎng)失靈，所以國(guó)家的干預(yù)和管理是必不可少的。與普通的商業(yè)保險(xiǎn)不同，社會(huì)保障是為絕大多數(shù)公民提供的生老病死以外，主要是大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害，如經(jīng)濟(jì)衰退期或變更期的大規(guī)模失業(yè)，惡性通貨膨脹、瘟疫、地震、洪災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)等 自然災(zāi)害。 農(nóng)村社會(huì)保障 是市場(chǎng)失靈的必然選擇 從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，社會(huì)保障的一個(gè)突出的特點(diǎn)是市場(chǎng)失靈。近年來(lái)我國(guó)在健全和完善社會(huì)保障體制 ,特別是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障方面取得了新的進(jìn)展。同時(shí)， 集體經(jīng)濟(jì)的解體使一些原有的農(nóng)民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)組織成本高，如果沒有新的制度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將受到基礎(chǔ)設(shè)施不足的嚴(yán)重制約。它表現(xiàn)為以政府引導(dǎo)的農(nóng)村救助制度的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)條件的急劇變化，人口流動(dòng)速度的加快，計(jì)劃生育政策的施行、老齡化進(jìn)程的加快、家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，價(jià)值觀念的變化都成為誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的重要因素。 農(nóng)村社會(huì)保障制度的第一次制度變遷發(fā)生于 1949 年 ，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革開始，人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)被家庭經(jīng) 濟(jì)形式所取代。到 1958 年，人民公社體制在全國(guó)農(nóng)村基本確立。 建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性 我國(guó)農(nóng)村 社會(huì)保障制度經(jīng)歷了兩次變遷， 農(nóng)村社會(huì)保障制度的第一次制度變遷發(fā)生于 1949 年， 新中國(guó)成立標(biāo)志著幾千年封