【正文】 而且體現(xiàn)在改造中要切實保障村民的長遠利益，使村集體和村民個體具備長久發(fā)展的條件和能力，使村民的生產(chǎn)生活條件得到逐步改善和提高，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。 (二）對改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足黨中央提出的樹立“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。更嚴重的是，過度的貧富分化不僅削弱了社會的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會和諧的紐帶。由于城中村村民和流動人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實上的不平等，而市場經(jīng)濟的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強者愈強，弱者愈弱，財富越來越集中的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。第二，市場分配機制會帶來收入分配不公和貧富兩極分化。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對這些違章建筑的拆除或補償就必須對其產(chǎn)權(quán)作出界定。改造城中村就必須首先對農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設(shè)的土地進行產(chǎn)權(quán)明晰。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動性和競爭性，過低的征地補償費用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費。因此，產(chǎn)權(quán)交易費用的大小限制了產(chǎn)權(quán)界定和實施的充分性程度， 當(dāng)交易費用十分高昂時，經(jīng)由市場界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)、配置資源成為一種代價高昂的方式 時，由政府直接分配排他性權(quán)利、使資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。也就是說，如果定價制度的運行沒有成本，最終的結(jié)果是不受法律狀況影響的。產(chǎn)權(quán)的界定對于經(jīng)濟體系的運行 效率有著極為重要的作用，它是對資源使用進行選擇的排他性權(quán)利的分配，而不是對資 源的可能的使用所施加的人為或強制的限制。利用市場機制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。政府完全控制下的改造活動的收入與 成本的分離，導(dǎo)致缺乏降低成本的動力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。然而，現(xiàn)實中的政府機構(gòu)由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。政府機構(gòu)自身必具有效率是其對經(jīng)濟活動進行有效干預(yù)的必要條件之一。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。許多房地產(chǎn)開發(fā)商在參與城中村改造過程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動，使用金錢或禮品進行游說和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標有利于自己獲得更大的利益，結(jié)果往往造成中低收入人群的住房供給嚴重不足。其次，尋租活動導(dǎo)致政府失靈。改造又被政府機構(gòu)認為是可以擴張財政預(yù)算的好機會，為其自身的利益目標提供了可能性，所以就有了改造機構(gòu)膨脹、要求財政增加公共投入和排斥其他市場主體參與 改造的強烈沖動，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機制的不成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境下，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U張和政府追求快 速城市化導(dǎo)向目標下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。因此，在城中村改造過程中沒有科學(xué)的政府決策或政府干預(yù)，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導(dǎo)致公共部門缺乏效率。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場失靈才能實現(xiàn)改造的目標。通過對城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作用，作用的邊界又是什么。四、漢陽區(qū)城中村改造中問題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場失靈是改造難以成功的最大障礙漢陽區(qū)城中村改造離不開政府和市場的共同參與。由此可見，因為改造資金數(shù)額巨大，城中村必將是一個循序漸進的過程。 通過測算，前進村的改造資金缺口為1897萬元。以前進村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費、還建住戶超出面積重置補償費、拆除住宅重置補償費、企業(yè)收購費和保留村灣整治費用。從武漢市的改造情況來看，除了為村民交納社會保障金外，更重要的是對大量高 密度的房屋進行拆遷補償。城市的不斷發(fā)展導(dǎo)致了城中村資產(chǎn)日漸增長。其次，村民長期以來養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學(xué)習(xí)的興趣，這導(dǎo)致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟收入來源。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補償金，有的還能夠獲得長期穩(wěn)定的分紅。長期以來，土地及房屋被當(dāng)作城中村村民最重要的經(jīng)濟來源。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟，習(xí)慣了穩(wěn)定、保險的做法，而缺乏經(jīng)營意識。最后，多數(shù)改制后的股份公司的領(lǐng)導(dǎo)仍由原村干部擔(dān)任，由于缺乏先進的管理經(jīng)驗和模式，這對改制后的股份公司發(fā)展十分不利。對村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權(quán)謀私，在對待男女、性別，老幼等問題上不能做到客觀、 公正。再次，封建思想觀念猶存。其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨門獨戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于“法不責(zé)眾”的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。首先，法制觀念十分淡薄。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。(三）村民個人方面存在的問題在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，改制后一律按城市企業(yè)對待，物業(yè)稅達到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟壓力增大。如果擔(dān)負了這些日常事務(wù)的管理工作，則“名不正，言不順”，也難以集中精力去搞經(jīng)營?！矫妫侵写甯脑觳⒉皇且怀幌Φ氖虑?，存在較長的過渡期。3．改制后的企業(yè)處境尷尬改造前，城中村實行的是農(nóng)村管理體制，由村委會和村黨支部負責(zé)處理村里的日常事務(wù)。，可利用地為 。從個體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。，不利于改造實施從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改造的推進；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的“城中村”現(xiàn)象。誰擁有股權(quán)就意味著誰今后可以獲得企業(yè)的分紅。如果承認了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢必更重。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。（2）產(chǎn)權(quán)不清城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。適用的法律不同，補償標準、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。(二）村集體方面存在的問題 （1）法律依據(jù)不足城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補償問題。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會在城市中尋找適合他們經(jīng)濟條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。這也是目前社會上討論的熱點話題之一。因此，城中村改造必定對這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。這類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對好些。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。城中村優(yōu)越的地理位置、廉價的房租大大降低了這部人的生活成本。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機。外來人口為城市提供了豐富的勞動力資源，緩解了城市勞動力的結(jié)構(gòu)性矛盾。從長遠來看，這部分房屋也有可能會在市場上流通，從而對城市住房結(jié)構(gòu)造成一定的影響，這和當(dāng)前國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。最后，為了維護自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。該地塊與武漢豪宅項目——世茂錦繡長江相隔不遠，土地價值并沒有顯現(xiàn)出來。以鸚鵡村為例，該村于2007年底進行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競標，但最終以3. 81億元成交，2216元/平方米的樓面地價讓在場人士大跌眼鏡。這就意味著房地產(chǎn)市場存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。另一方面，大量的流動人口也因拆遷必須重新租房，這就形成了城市房地產(chǎn)市場的剛性需求，從而推動了房價的上漲?！段錆h新區(qū)總體規(guī)劃（2004— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。以磨山村為例，《武漢市城市總體規(guī)劃（1996—2020)》規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達十多種。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時也增加了改造成本，制約了城中村改造的進度。城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的兩個重要職能部門。武漢市城中村綜合改造實施方案報批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報備；列入試點的村其綜合改造方案報市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準。因此，協(xié)調(diào)者難以進行全面把握。由于沒有相對獨立的權(quán)利機構(gòu)，在城中村綜合改造過程中，很容易發(fā)生“政出多門”的現(xiàn)象。城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會組建居委會、村改居人員的就業(yè)和社會保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會造成重大的社會問題。三、漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。由于在改造建設(shè)過程中涉及到對土地利用的處置和個人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補償問題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因此進度緩慢。從總體的實施情況來看，集體經(jīng)濟實力雄厚，人口構(gòu)成簡單的城中村改制進行的相對順利。勞動就業(yè)和社會保障等方案的實施受村民觀念和經(jīng)濟實力的影響也未能完全實施。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會、計劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情