【正文】 經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收入；如果項(xiàng)目沒有產(chǎn)生收入或收入不足，就面臨著（第二塊）財(cái)政補(bǔ)貼，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，統(tǒng)稱為財(cái)政補(bǔ)貼?，F(xiàn)在利率處于一個(gè)相對(duì)的低位，PPP合作期不能短于10年，可能未來10年利率增長(zhǎng)至8以上，如果沒有調(diào)整機(jī)制的話，風(fēng)險(xiǎn)還是比較大的。另外是，調(diào)整因素導(dǎo)致的，比如，利率，很多方案的利率是固定的，按照現(xiàn)在的利率做了一組凈現(xiàn)值測(cè)算。這是一個(gè)難點(diǎn)。在實(shí)施過程中，由于政府指令，增加了投資，凈現(xiàn)值怎樣調(diào)整？因?yàn)檎麄€(gè)公式中沒有社會(huì)資本的回報(bào)率?，F(xiàn)在很多項(xiàng)目確定社會(huì)資本的收入是按照凈現(xiàn)值這樣一個(gè)指標(biāo)，是通過一個(gè)確定的數(shù)字來回避了固定回報(bào)的安排。比如，場(chǎng)館類的（文化館、博物館），不能天天按照銷售票量來計(jì)費(fèi)，沒有一個(gè)每天賣票的盈利模式/收費(fèi)的運(yùn)作模式。如果實(shí)際處理的是4萬(wàn)噸，少的2萬(wàn)噸可能就要按照合同約定有一個(gè)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格。像這種逐步增長(zhǎng)需求的，政府也會(huì)對(duì)項(xiàng)目建成后的最低流量有一個(gè)安排。如果達(dá)不到這個(gè)流量，可能社會(huì)資本就沒辦法投資。既然規(guī)劃引入社會(huì)資本來做，政府可能對(duì)這類項(xiàng)目的最低的市場(chǎng)需求，要有一個(gè)安排。比如，政府規(guī)劃要修地鐵，修完以后，未來到底每天有多少人流來乘坐地鐵，不是社會(huì)資本能控制得了的。實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)是：大部分項(xiàng)目如果政府不給一個(gè)明確的回報(bào)率安排，實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的具體的量化安排是有難度的。關(guān)于社會(huì)資本收益的約定，主要是商務(wù)條件的安排?！保弧敖⑼顿Y、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。六部委25號(hào)文：政府可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。深化價(jià)格管理體制改革，對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限。七、社會(huì)資本收益相關(guān)約定（1） 相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)資本回報(bào)的規(guī)定：76號(hào)文：“獲得合理投資回報(bào)”；“政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。思路：平臺(tái)公司代政府持有、代管理；解決了出錢跟（產(chǎn)權(quán)）分離的問題；政府履行一定的審批手續(xù)后，將該P(yáng)PP項(xiàng)目作為對(duì)該平臺(tái)公司的國(guó)有資本注入（增資擴(kuò)股）。很多以平臺(tái)公司去辦手續(xù)，包括很多批文，“工、可、立項(xiàng)”都是在平臺(tái)公司名下，未來很多資產(chǎn)的權(quán)屬都在平臺(tái)公司名下。但現(xiàn)在做了PPP之后，就面臨著一個(gè)問題：以前平臺(tái)公司是比較含糊的，平臺(tái)公司的融資和財(cái)政出錢是一鍋粥，但是PPP項(xiàng)目很清楚，就是財(cái)政出錢。這樣看著總資產(chǎn)很大，也有盈利，但實(shí)際上經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流是不大的。一旦折舊，平臺(tái)公司承受不了，因?yàn)槠脚_(tái)公司本來經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流就很少，財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)金流很少，如果掛上個(gè)50個(gè)億的場(chǎng)館，按20年攤銷，意味著（每年），否則就虧損、后續(xù)就沒辦法融資。（4） 關(guān)于項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)處理的建議：如果我們不要這個(gè)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)放到哪里去？過去政府很多項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)還是比較模糊，包括市政道路和場(chǎng)館。但是如果要抵押，這就要提前與政府談好，不要產(chǎn)生沒有產(chǎn)權(quán)（政府）還不讓抵押的情況。提前要與擬合作的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。三是獲得財(cái)政部門財(cái)政補(bǔ)貼不形成障礙。二是稅務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目公司采取無(wú)形資產(chǎn)權(quán)益攤銷進(jìn)行成本回收予以認(rèn)可，且項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中不產(chǎn)生與資產(chǎn)有關(guān)的稅收。如果對(duì)方接受，還需處理：如果沒有產(chǎn)權(quán)的話，一定要和地方建管部門提前溝通，因?yàn)楹芏嘟ü懿块T認(rèn)為，未來項(xiàng)目公司是要跟總包公司簽施工總包合同的，很多建管系統(tǒng)的手續(xù)要以這個(gè)主體去備案和辦理。（3） 項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，需要處理好以下事項(xiàng)：一是項(xiàng)目公司依據(jù)《PPP合同》獲得本項(xiàng)目的投資建設(shè)權(quán)利，在沒有產(chǎn)權(quán)情況下，作為發(fā)包人簽訂《建設(shè)工程施工合同》，需要獲得建設(shè)管理部門認(rèn)可。這時(shí)要運(yùn)用所有權(quán)規(guī)則，誰(shuí)擁有所有權(quán)誰(shuí)買單。因?yàn)橛幸恍┍ｋU(xiǎn)不一定能承保，一些極端的自然災(zāi)害（保險(xiǎn)）不一定能買單。所有權(quán)規(guī)則下意外滅失風(fēng)險(xiǎn)法律上來說，產(chǎn)權(quán)未來發(fā)生意外滅失的風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本買單。另外，TOT模式還有稅的問題，稅是一個(gè)增加的成本，誰(shuí)來出？因?yàn)榘凑辙D(zhuǎn)讓標(biāo)的來說，現(xiàn)在一個(gè)項(xiàng)目基本上是幾十個(gè)億，面臨著幾個(gè)億的稅收，又增加了當(dāng)?shù)卣膲毫Γu方買方可能都要交稅。也就是說，兩個(gè)不同的市場(chǎng)要做兩次公開招標(biāo)，同一個(gè)投資人都要中標(biāo)。產(chǎn)權(quán)要掛牌，要去摘牌且中標(biāo)。產(chǎn)權(quán)要交易的話，政府手上的體育場(chǎng)以及學(xué)校，是國(guó)有資產(chǎn)。TOT（轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)移交）模式下，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與投資人選擇階段容易產(chǎn)生程序的沖突《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）舉例：比如，一個(gè)學(xué)校的體育場(chǎng)。如果沒有產(chǎn)權(quán)，只是權(quán)益的話，權(quán)益是多少年，就按直線法攤多少年，比如10年運(yùn)營(yíng)期，就按10年， 10%每年，規(guī)則上是比較明確的；如果擁有的是產(chǎn)權(quán)，合作期限少于20年，規(guī)則執(zhí)行哪一個(gè)？（這個(gè)問題）稅務(wù)系統(tǒng)還在研究，可能會(huì)帶來一些問題。如果合作期為10年，按上述規(guī)則，折舊期為20年，如果提前不跟稅務(wù)局溝通的話，到期時(shí)才折舊了一半，投資成本才回收了一半。即特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)折舊可以與合作期同步，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可能適用這個(gè)規(guī)則去折舊。建議提前溝通，同時(shí)在文本里面要作一些安排：未來要融資的時(shí)候，如果融資機(jī)構(gòu)要求項(xiàng)目抵押，政府要同意拿出來抵押（物），這個(gè)就相當(dāng)于第三方擔(dān)保了，也是可行的。這個(gè)問題是要考慮。所以與其要這個(gè)不能變現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)，不如向政府要一些其他條件，可能對(duì)控制風(fēng)險(xiǎn)更好一點(diǎn)。因?yàn)轫?xiàng)目是沒有流通性的、無(wú)交換價(jià)值。 并非一定有利于社會(huì)資本投資回收風(fēng)險(xiǎn)的控制有些觀點(diǎn)認(rèn)為，擁有這些項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，容易控制風(fēng)險(xiǎn)。過去不做PPP（項(xiàng)目）的時(shí)候，這些項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)在政府或者政府機(jī)構(gòu)或者公司名下。：關(guān)于XX市2014年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2015年財(cái)政預(yù)算（草案）的報(bào)告；XX市2014年政府工作報(bào)告；2014年XX市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)六、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)（一）PPP模式下，大部分項(xiàng)目中項(xiàng)目公司無(wú)需擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，理由如下： 項(xiàng)目本身的性質(zhì)決定很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有公益性、公共性。低于以上指標(biāo)，則金融機(jī)構(gòu)融資難度較大。最佳模式。比如，不要求社會(huì)資本的主體征信，但可以要求社會(huì)資本補(bǔ)足一定收益。中間模式。因?yàn)?5億本金（政府10億元可以不收益）+75億貸款=90億元，來兜底75億元貸款，比過去財(cái)政僅兜底75億貸款更加有保障。現(xiàn)在采取PPP模式，25億的資本金中，社會(huì)資本出6成（15億），政府出4成（10億），75億貸款。（四）金融機(jī)構(gòu)突破的可行性分析量化分析。在發(fā)改委、國(guó)開行、農(nóng)業(yè)銀行總行、六部委25號(hào)文對(duì)PPP合同權(quán)益的質(zhì)押融資有規(guī)定。融資擔(dān)保多種資源組合。這樣搭配可以減少負(fù)債。（三）籌資安排具體要點(diǎn)資金按長(zhǎng)短搭配。在項(xiàng)目股權(quán)里可以控股，但在銀行貸款時(shí)如提供擔(dān)保，導(dǎo)致投資人在“出表”時(shí)存在難度。如果一個(gè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)施工的投資人不控股，政府方也不控股，就必須要引入一個(gè)基金，這個(gè)基金以何種方式維持，以簡(jiǎn)單回購(gòu)的方式，出表也存在難度。調(diào)整要點(diǎn)為：（目前國(guó)內(nèi)很多銀行，尤其是股份制銀行，可以接受針對(duì)政府信用來提供融資。因此目前PPP項(xiàng)目“股權(quán)+并表貸款”的融資模式難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展（不可持續(xù)），與現(xiàn)實(shí)中巨大規(guī)模需求，包括存量盤活（截至去年年底，存量大約20幾萬(wàn)億）與增量新建產(chǎn)生矛盾。但帶息負(fù)債余額是絕對(duì)數(shù)字考核的話，此方法就不可行了。如果僅考核負(fù)債率的話，嚴(yán)格來說，投資越多，負(fù)債率下降。從目前的市場(chǎng)發(fā)展情況來看，PPP市場(chǎng)參與主要力量基本會(huì)以國(guó)有性質(zhì)建筑施工企業(yè)為主，民營(yíng)資本的比例不會(huì)太大?！绊?xiàng)目公司融資有限責(zé)任制”、“無(wú)追索或有限追索”等理論并不成立。但是金融機(jī)構(gòu)有“黑名單”制度，一旦某項(xiàng)目公司被列入黑名單，導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)被列入黑名單。控股或全資子公司的貸款，不管擔(dān)保與否，都從集團(tuán)授信中切割。 五、項(xiàng)目籌資安排（一）現(xiàn)有籌資模式見下圖（二）現(xiàn)有籌資模式的不足與調(diào)整不足：目前融資無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，導(dǎo)致社會(huì)資本供給有“天花板”：因?yàn)轫?xiàng)目公司或SPV公司，成立有兩個(gè)功能，一是為具體（單一）目的成立；二是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，且股東為有限責(zé)任，建立“防火墻”，但僅是理論上成立，實(shí)務(wù)中目前基本實(shí)現(xiàn)不了。（三）關(guān)注工程監(jiān)理的特殊在施工總承包模式下，業(yè)主、施工單位和監(jiān)理三方的關(guān)系很清晰。但從效率上說，這兩種方法都可行。我認(rèn)為兩階段簽約模式更加清晰一點(diǎn)。另一種是兩階段簽約：中標(biāo)后，招標(biāo)人與投標(biāo)人先簽訂《投資建設(shè)合同》，同時(shí)明確項(xiàng)目公司成立的時(shí)限。我認(rèn)為該觀點(diǎn)不正確，因?yàn)檠a(bǔ)充協(xié)議的簽訂主體不一致，如果采取簽署確認(rèn)函則比較妥當(dāng)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司對(duì)合同進(jìn)行確認(rèn)和承繼。項(xiàng)目最終的成本等仍然需要政府作最終的認(rèn)定。如此設(shè)定基于以下考慮：PPP項(xiàng)目管理模式，難以對(duì)政府權(quán)限、管理流程帶來實(shí)質(zhì)性影響。對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的影響。三、PPP項(xiàng)目公司組建（一）項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)雖然PPP項(xiàng)目公司可以社會(huì)資本獨(dú)資，但我認(rèn)為社會(huì)資本與政府公司的合資應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目公司股權(quán)構(gòu)成的主流，原因如下：成本管控的必要：合資模式有利于成本透明、政府參與和確認(rèn)成本。（四）定價(jià)方式在政府項(xiàng)目施工總承包項(xiàng)目的招投標(biāo)規(guī)則下，需要清單進(jìn)行報(bào)價(jià)，現(xiàn)在項(xiàng)目采取PPP模式，通常情況下需要社會(huì)資本確定之后才能進(jìn)行項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)，也才會(huì)有清單，因此如果PPP項(xiàng)目還按照清單報(bào)價(jià)，則成為“先有雞后有蛋”的邏輯循環(huán)中。后者是通道公司、資源整合的單位，本身自己沒什么錢。因?yàn)榉缮系倪B帶責(zé)任很難避免，一旦中標(biāo)導(dǎo)致我方必須以聯(lián)合體為主體對(duì)政府方承擔(dān)履約責(zé)任。比如，雙方均具有資質(zhì)？牽頭方具有資質(zhì)即可？（2）資產(chǎn)資信能力的考量。（5）法無(wú)禁止即可為：目前招標(biāo)投標(biāo)法并沒有禁止一次招標(biāo)確定兩個(gè)事項(xiàng)，我認(rèn)為實(shí)踐中可以探討。如果采取招標(biāo)投標(biāo)法第九條，負(fù)責(zé)施工的一方因不在股東名錄中，將無(wú)法直接獲得施工資格。（4）解決分離需求：在PPP項(xiàng)目中，一般資本與施工相結(jié)合。政府補(bǔ)貼的依據(jù)是投資基數(shù)，而工程造價(jià)是投資基數(shù)的核心，根據(jù)我國(guó)財(cái)政及審計(jì)的規(guī)則，必須是公開競(jìng)價(jià)的工程價(jià)款才能完成政府審計(jì)，否則，未來面臨政府審計(jì)不過關(guān)的麻煩。（2）成本管控模模式不同：因?yàn)檎袠?biāo)投標(biāo)法第九條的背景是，基于以前狹義BOT項(xiàng)目的做法，比如，公路，政府更關(guān)注投資年限，中部地區(qū)25年，西部地區(qū)30年，一般由投資年限短的投標(biāo)人中標(biāo)，因?yàn)橛赏顿Y人通過收費(fèi)來回收投資成本，所以在招標(biāo)階段，沒必要對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。（分析如下——。（二）投資與施工同步確定施工單位作為參與PPP項(xiàng)目的主要社會(huì)資本，基本都存在后續(xù)施工總承包的需求（這一點(diǎn)，一局和我們八局的需求一樣），如何合法確定其投資人與施工總承包的資格，通常有兩種方式：一種是：適用直接確定：依據(jù)是《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”；另一種是：在公開競(jìng)爭(zhēng)的程序里，明確“投資與施工總承包一體化招標(biāo)”。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目。從以上規(guī)定可看出，目前有五種方式來選定社會(huì)資本：項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。”根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件的規(guī)定：項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購(gòu)的政府采購(gòu)方式。二、社會(huì)資本的確定（一）關(guān)于社會(huì)資本選定的相關(guān)規(guī)定根據(jù)〔2014〕76號(hào)文件的規(guī)定：政府要“規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。這種變通模式有待探討，比如，政府部門是否具有轉(zhuǎn)委托的資格？綜上，平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不利于社會(huì)資本就項(xiàng)目籌資，增加了社會(huì)資本回收投資的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了對(duì)社會(huì)資本的吸引力。平臺(tái)公司簽約導(dǎo)致政府參與的程度低，導(dǎo)致未來需要政府還錢時(shí)存在障礙。在此背景下，平臺(tái)公司簽一個(gè)至少10年以上的（PPP項(xiàng)目）合同，這種安排存在問題。我理解自來水、燃?xì)?、公交公司等屬于行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，其在做年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，身份合法。（1）合規(guī)性存疑。這種模式主要存在如下問題。做到與市場(chǎng)接軌，完善財(cái)政部門、發(fā)改委等合法性手續(xù)，也有利于向金融機(jī)構(gòu)融資。（2）合理將沒有收費(fèi)的與有收費(fèi)的捆綁一起實(shí)施PPP（捆綁有收費(fèi)的商業(yè)項(xiàng)目不在這個(gè)范圍內(nèi)）；比如，市政道路與市政綜合管廊（市政管網(wǎng)）捆綁。至于項(xiàng)目收費(fèi)是否是常態(tài)、能收多少錢，這個(gè)不是關(guān)鍵。（2）PPP模式可以作為提供政府采購(gòu)之服務(wù)模式之一，但政府采購(gòu)服務(wù)的方式不僅限于PPP模式。“服務(wù)”內(nèi)容的結(jié)論政府購(gòu)買服務(wù)不應(yīng)該包括提供服務(wù)依托的“物”的投資建設(shè)的本身，僅僅指社會(huì)資本憑借自身的專業(yè)能力提供勞務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品或行為。這兩種做PPP模式，很容易理解為BT，因?yàn)樗虰T很像。分析：物僅僅是提供服務(wù)的場(chǎng)所，而非在提供服務(wù)時(shí)一并負(fù)責(zé)投資建設(shè)固定資產(chǎn)。第三類為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)。（2）財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)：根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)品目分類，按照服務(wù)受益對(duì)象將服務(wù)項(xiàng)目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)?！胺?wù)”的具體法規(guī)有：（1）2013年10月29號(hào)《政府采購(gòu)品目分類目錄 》明確分A貨物、B工程、C服務(wù)三類；其中，B01建筑物施工、 B02構(gòu)筑物施工等屬于工程，C服務(wù)類： C01科學(xué)研究和試驗(yàn)開發(fā)、 C02信息技術(shù)服務(wù)、 C03電信和其他信息傳輸服務(wù)、 C04租賃服務(wù)（不帶操作員）、 C05維修和保養(yǎng)服務(wù)、 C06會(huì)議和展覽服務(wù)、 C07住宿和餐飲服務(wù)、 C08商務(wù)服務(wù)、 C09專業(yè)技術(shù)服務(wù)、 C10工程咨詢管理服務(wù)（其中C1007工程總承包服務(wù)）、 C11水利管理服務(wù)、 C12房地