【正文】 的是通過確定和肯定為達(dá)到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。純行為研究是不涉及價值觀念的，或者說至少是試圖將事實與價值觀念區(qū)分開來，然后再在更大的價值觀念的范圍之內(nèi)考慮這些事實。價值分析要回答以下一些問題 : （１）為了什么目的？（ 2）多大風(fēng)險？（ 3）應(yīng)優(yōu)先考慮什么？ 在政策分析中，價值研究與行為研究及規(guī)范研究是怎樣的一種關(guān)系呢？價值分析構(gòu)成了政策分析研究的三個相互區(qū)分的范疇之一，而且價值研究在政策分析的三個范疇中處在核心地位。 二、什么是價值分析 價值分析在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”；它要回答的問題包括：“因 為什么？為了什么目的？為誰？許諾什么？多大風(fēng)險？應(yīng)優(yōu)先考慮什么？”等等。 20 世紀(jì) 70 年代末 80 年代初以來，公共政策的倫理學(xué)方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)（行政倫理學(xué)）逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個相對獨立的研究領(lǐng)域。（ 2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀，因為每一種這樣的選擇，都意味著對許多其他選擇的直接或間接的拒絕。事實分析或行為研究在許多方面都涉及價值觀或價值判斷：（ 1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問題。運用“觀察滲透理論”，可以證明價值觀對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)、理論檢驗、發(fā)展和評價、理論選擇等都有著重要作用。政策分析應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分事實與價值，政策分析完全是處理“是”的問題，而不是處理“應(yīng)該”的問題。 那時的政策分析者往往受邏輯實證主義的影響，反對將價值分析作為政策分析方法的一個基本組成部 分。安德森的《公共政策制定》（ 1975）、托馬斯在 20 世紀(jì) 70 年代中 后期出版的有影響的政策分析教科書或?qū)Ｖ疾扇∵@種態(tài)度。這也使得政策分析學(xué)者不愿把這一學(xué)科的邊界超出對政策的原因與結(jié)果的科學(xué)研究或理性分析的范圍之外。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來的政策分析這一學(xué)科的動力主要來自于運籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)，而這幾個學(xué)科特別抵制和反對作倫理推論或倫理分析。政策價值觀對政策問題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確定、 10 政策方案的選擇、政策的執(zhí)行和政策的評估都有著直接的影響。認(rèn)知性質(zhì)和程度的差異必然影響政策行為的方式和程度。一般社會成員的政策認(rèn)知受到一定的政策價值觀的制約，這種政策價值觀制約著認(rèn)知的性質(zhì)，總的說這一政策價值觀必須與系統(tǒng)的存在相吻合，要求認(rèn)識是正面的、積極的。這種感情是政治系統(tǒng)為了獲得成員的維護和支持所要求的，因為這種感情是正面的還是負(fù)面的在某個重要方面可以決定成員的行動取向，成員對系統(tǒng)的感情依戀程度決定著他們對系統(tǒng)支持的程度。一定的價值觀包含著某種情感的取向，也就是阿爾蒙所說的那種“系統(tǒng)感情”，正是這類感情的存在，才使系統(tǒng)成員在任何時候都能在行動 上自覺地維護系統(tǒng)存在的各個方面。任何一種政策價值模式都會要求社會成員依據(jù)一些完整的、相互聯(lián)系的信念建立一定的相對固定的政策態(tài)度，而人們的政策態(tài)度又會決定人們對政策做出反應(yīng)的方式，積極參與、消極服從、不聞不問、信任或懷疑等。政策目標(biāo)團體對政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感 情、認(rèn)知等要素，影響其對政策系統(tǒng)和過程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。 （ 2）政策價值觀對目標(biāo)團體的影響 政策價值觀對社會某一團體的政策行為的影響與對個人的政策行為的影響是大致相同的。政策價值觀對決策者行為的調(diào)整作用使政策過程與政策價值觀保持理性，而不至于相互矛盾、尖銳沖突。人們行 為是處在經(jīng)常性的變化之中的，作為決策者的政策行為也是如此。 三是調(diào)節(jié)功能。一個社會普遍認(rèn)同并提倡的某種政策價值觀，即可引導(dǎo)政策主體的價值取向和價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以這些判斷的結(jié)果決定自己的政策行為，以自己所認(rèn)同的政策價值來指導(dǎo)行為。通過這種機制就將決策者的行為控制在一定的范圍內(nèi)。一定的政策價值觀模式對決策者的行為就有某種原則性的要求，只有當(dāng)決策者的行為符合這些原則要求時，才能被社會公眾所接受，通過他們的輸出過程才會被實現(xiàn)。在政策過程中，政策價值觀對政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有以下幾個方面： 一是規(guī)范功能。通過政策主體的政策實踐活動觀念形態(tài)的價值觀轉(zhuǎn)化 9 為現(xiàn)實的政策力量。 5．政策價值觀的功能 政策價值觀構(gòu)成了公共決策的一個基礎(chǔ)。如參與政策過程的積極或消極的態(tài)度，對國家政治決策的服從或反抗的態(tài)度等。 （ 6）政策 態(tài)度。這些感情傾向雖然往往是感性的，但對人們的價值取向和價值行為的選擇有著很大的影響。政策感情指人們對政策系統(tǒng)和政策活動的各種不同的感情傾向。這種認(rèn)識貫穿在政策制定、執(zhí)行、控制 、評估和終結(jié)等各個環(huán)節(jié)。在價值認(rèn)識中，存在著不同的價值認(rèn)識主體。政策認(rèn)知就是人們對政策系統(tǒng)和政策過程的看法和觀念，包括人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)識。政治的和心理的各因素之間相互滲透和轉(zhuǎn)化，共同作用和影響政策過程。不同的意識形態(tài)要求人們有不同的政治行為，意識形態(tài)總是以某種價值體系為其核心組成部分的。意識形態(tài)是指一定的階級、政黨及利益集團對政治現(xiàn)實、政治關(guān)系、政治發(fā)展的認(rèn)知理解，集中表達(dá)了政策主體的根本利益的愿望，是政策主體政策行為的出發(fā)點和歸宿。這種信念大體上可分為兩個部分：第一，政治原則方面的信念，這類信念確定了政策過程的原則和標(biāo)準(zhǔn)；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系統(tǒng)和政策過程能達(dá)到一種期望的狀態(tài)。政策理想是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設(shè)計，是社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機、政策目標(biāo)、政策方向和指導(dǎo)原則。政策理論是政策的行動指南，任何政策尤其是那些表明社會發(fā)展前途和方向的重大政策，都是在特定的理論指導(dǎo)下做出的。政策理論就是對國家政策系統(tǒng)和政策過程的基本看法和意向，它直接反映了社會經(jīng)濟運動和生產(chǎn)方式的狀況，直接體現(xiàn)了社會階級關(guān)系以及不同階級的地位和利益。 4．政策價值觀的構(gòu)成要素 政策價值觀是抽象的觀念總體，是虛在的、無形的，在具體政策行為中政策價值觀表現(xiàn)出來的是具體的政策價值觀念，主要由政策理論、政策理想、意識形態(tài)、政策評價標(biāo)準(zhǔn)等所組成。這種判斷不能簡化為個人角度的價值表現(xiàn)，也不能簡化為標(biāo)準(zhǔn)角度的價值論斷。 H這種無意識在一定條件下釋放出來，便成為人們的要求愿望、選擇等等；從標(biāo)準(zhǔn)角度來看，政策價值觀則意味著對一些特定情況的論斷。從個人角度看，政策價值觀是以選擇、愿望或興趣的形式來表現(xiàn)的。 按照《公共政策詞典》的解釋，政策價值觀 （ values） 是指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標(biāo)；價值觀可能包括一個人的政治信條、 個人偏好、組織目標(biāo)以及政策取向；價值觀關(guān)心的是一個人認(rèn)為是稱心和美好的東西。政策價值觀指的是公共政策的價值取向模式。價值的評判與活動的選擇，決定著社會中的人心所向，積久而形成為一種時代精神。人們的先天稟賦以及后天的文化教養(yǎng)與生活道路，又賦予每個人的價值觀以個性特征。 ① 人們行為受著潛在于某種文化系統(tǒng)中的特定價值觀所支配，價值觀是在社會實踐的基礎(chǔ)上形成的。 價值觀與行為規(guī) 范是辯證統(tǒng)一的。價值觀的多元化及其沖突是一種社會意識、現(xiàn)象，它集中體現(xiàn)著一定群體的利益和要求，在市場經(jīng)濟這一大的背景下，造成了社會上充斥著各種各樣的價值追求，如果不對這些觀念進行有效的引導(dǎo)，必然會造成社會意識的混亂，從而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，甚至?xí)?dǎo)致社會的分裂。某種價值觀在特定的歷史階段是合理的，但在進一步的歷史發(fā)展中卻可能成為一種習(xí)慣勢力或惰性力量，從而影響社會的穩(wěn)定和阻礙社會的發(fā)展。 任何社會的價值觀都是歷史的價值觀，都必然隨著社會發(fā)展而發(fā)展，社會經(jīng)濟的增長、社會經(jīng)濟關(guān)系的改變以及社會經(jīng)濟制度和體制的變革都會引起價值觀念的轉(zhuǎn)變。也可以說，價值觀是棱鏡和濾色鏡，人們通過它們來觀察世界。價值觀聯(lián)系著人的直覺，影響著人的信念和選擇的合理性，決定著人的生活方式和投身其中的事業(yè)。 價值觀或價值論則主要從主體的需要的角度，考慮和評價各種物質(zhì)的、精神的現(xiàn)象及人們的行為對個人、群體和社會組織的意義。正是在這個 ① 李德順．價值論．北京：中國人民大學(xué)出版社， 1987： 13 頁． ② 張岱年．論價值的層次．中國社會科學(xué) 1990（ 2）． ③ 司馬云杰．文化價值認(rèn)．濟南：山東人民出版社， 1990： 1 頁． 7 意義上，伊斯頓將政策定義為“價值的權(quán)威性分配”。廣義的價值觀表示一個異常廣闊的選擇行為方式范圍：包括向往、希望、愛好、愉快、需要、興趣、選擇責(zé)任和明顯的道德義務(wù)。價值觀與人生價 值相聯(lián)系，體現(xiàn)了人與人、人與社會之間的一種倫理道德關(guān)系。Rokeach） 在《人類價值的本質(zhì)》（ 1973）一書中提出了一種基本價值類型學(xué)，主要包含如下兩類：終極價值（觀） —— 它是對“良好的生存最終狀態(tài)”的信念；機械價值（觀） —— 它是對“良好的行 為模式的信念”。學(xué)者們力求對價值做出分類，提出了各種各樣的類型學(xué)。也就是說，價值是人感到之所以要生活的向往的東西?！?② 價值是“客體事物滿足人的需要的一種屬性。 目前學(xué)術(shù)界給價值下的定義多種多樣，代表性的定義有：“價值這個概念所肯定的內(nèi)容， ① 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 406 頁． ② 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 409 頁． 6 是指客體的存在、作用及它們的變化對于一定主體需要及其發(fā)展的某種適合、接近或一致。人的價值規(guī)定是一切價值決斷和取向的最高標(biāo)準(zhǔn)，也是人類價值活動和文化創(chuàng)造的最終目的。當(dāng)人們以物的“使用價值”或其他效用、效益標(biāo)準(zhǔn)來說明價值概念時，無疑把價值定位于滿足人們需要的手段上。對主體個人而言，價值如果僅僅只是效用的獲得，那么需要得到滿足以后，行為便可以終止了。 ② 一件事物、一個人或一個集團，當(dāng)其滿足了他人或社會的利益，便被認(rèn)為是有價值的。只有客體的屬性滿足主體的需要，為主體服務(wù)時，客體和主體之間才能構(gòu)成一種特定的價值關(guān)系。 馬克思認(rèn)為：“價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的。從 19 世紀(jì)以來，在若干思想家和各種學(xué)派的影響下，價值的意義開始延伸到哲學(xué)、政治學(xué)與社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域中來了。因此，價值（觀）是隱藏在一切選擇行為背后的最根本的基礎(chǔ)。如：“人固有一死，或重于泰山，或輕于鴻毛。這也是人們把價值分析當(dāng)作政策分析（系統(tǒng)分析）的研究方法論的一個基本方面的原因。價值觀還影響了一些公認(rèn)的倫理道德準(zhǔn)則，人們以此來評價一項政策的優(yōu)劣；同時，價值觀也影響著政府自身的角色定位，以使政府做自己應(yīng)該做的事情。 價值觀深深地影響著政策研究者對政策問題的分析態(tài)度，一種問題在某些人看來是個大問題，但對另外一些人來講則不以為然，由此產(chǎn)生了對問題的界定不同，進而影響了對方案的選擇。人們都是以各自所已形成的價 值體系去認(rèn)識這個世界的，個人對世界的感受不同，對自身的需求也就各異。例如，廉政制度的建立就反映了制度設(shè)計者對公共權(quán)力的行使者的一種限定，它包含了對公共權(quán)力行使者本身的職責(zé)認(rèn)定問題，防止個人利益侵害公共利益，從而為權(quán)力的正當(dāng)運行提供了一種保障。行為研究（事實分析）要回答的是“是什么”的問題，前提是能夠了解到事物的本來面目，事實真相是能夠被發(fā)現(xiàn)的，它要對事物、事件、關(guān)系和相互作用等進行描述、觀察、計數(shù)和測度；價值研究要回答的是“喜歡什么”的問題，價值分析旨在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”，它通過價值的確認(rèn)與分析而直接面對價值問題；規(guī)范研究要解答的是“應(yīng)該是什么”的問題，它尋求的是 通過確定和肯定為達(dá)到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)?？死试凇断到y(tǒng)分析和政策科學(xué)》一書中將價值分析看作政策分析（系統(tǒng)分析 ）方法論的一個方面。 R行動方案的優(yōu)劣在不同的人看來是不同的，其中的依據(jù)在很大程度上就是決策者依據(jù)個人的價值觀念來進行取舍的。涉及對一項政策的價值認(rèn)定，一項政策的產(chǎn)生就是為了滿足有關(guān)主體的某些需要，這些需要便構(gòu)成了這項政策所要實現(xiàn)的目標(biāo)，一項政策的好壞就是依據(jù)主體對需要滿足程度的判斷。 政策分析的研 究要解決以下幾個問題：（ 1）描述性問題。但決策者在進行任何 一項決策時都不可能僅僅依據(jù)事實因素，在這一過程中他必定受自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習(xí)慣和個人好惡等主觀因素的影響，而這些因素屬于人的價值觀范疇，往往與道德倫理因素有關(guān)；不同的人其所要追求的目標(biāo)以及價值觀是不同的，對問題的看法和目標(biāo)的選擇也是不同的。所謂事實因素就是制定一項決策所依據(jù)的外部客觀事實。政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性主要體現(xiàn)在，倫理學(xué)是政策分析的一個重要學(xué)科基礎(chǔ)，而倫理分析或價值分析構(gòu)成了政策分析的一個基本方面。 二、政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性 倫理學(xué)與社會科學(xué)諸學(xué)科（政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共行 政及政策分析等學(xué)科）的關(guān)系緊密，尤其是在研究社會正義的方面。羅爾斯在《正義論》一書中認(rèn)為，位于最深的基本道德和政治價值層面的是公共理性的觀念，它是屬于秩序良好之憲政民主社會的一種構(gòu)想，關(guān)懷怎樣理解政治關(guān)系的問題；這一概念的內(nèi)涵是由一組關(guān)于正義的政治概念所賦予的，而不是通過某種單一政治概念獲得。在規(guī)則功利主義中，功利原則適應(yīng)于規(guī)則而非個人行為，它允許道德規(guī)則與功利主義原則共存，并用首先道德規(guī)則來判斷；行為義務(wù)論學(xué)說認(rèn)識到有許多應(yīng)該遵守的倫理規(guī)則，但它們往往互相沖突，而且每個人都