【正文】 稅收征管中的一系列問題，使一些稅種。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅種設(shè)置目的，是限制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，引導(dǎo)投資方向。比如，消費(fèi)稅開征的本意是抑制超前消費(fèi)和高消費(fèi)，并通過抑制消費(fèi)來抑制生產(chǎn)，稅種設(shè)置“寓禁于征”的用意十分明顯。（二）一些稅種先天不足，稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力稅收的調(diào)節(jié)職能主要通過稅種的設(shè)置、稅率的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。稅收入庫不是逐月按計(jì)劃完成進(jìn)度，而是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰，其他月份走入低谷，呈現(xiàn)出不規(guī)則的“M”曲線，不利于財(cái)政資金的合理調(diào)度，也不利于宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致國家預(yù)決算失真，虛假的收入信息帶來錯(cuò)誤的支出安排。其一，剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法，看似力度很大，實(shí)質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。南方某市1998年國稅系統(tǒng)擔(dān)保貸款繳稅和私人墊稅近400萬元，占全市增值稅、消費(fèi)稅兩稅收入的1．87％。此后幾年工商稅收收入計(jì)劃任務(wù)數(shù)一增再增，稅收收入形勢一年比一年嚴(yán)峻。1993年全國范圍“爭基數(shù)”，全國工商稅收收入比上年增長38．1％，其中有個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）增幅在50％以上。（一）單純追求收入目標(biāo)，稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài)，基本前提是有效的征收、規(guī)范的管理、嚴(yán)格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。強(qiáng)化稅收職能與優(yōu)化稅收管理　 郄祿秋 李長江 趙勁松 理論界對稅收職能的論述，雖然觀點(diǎn)不盡一致，但不管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過稅收征管來實(shí)現(xiàn)?！　?．財(cái)產(chǎn)稅。 　　3．城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅。 　　2．個(gè)人所得稅。 　　1．營業(yè)稅。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，以下幾個(gè)地方稅種可以成為地方稅收體系中的主體稅種： 種。排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等環(huán)境收費(fèi)規(guī)范為環(huán)境保護(hù)稅；第五，改革房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅合并，并將土地管理方面的相關(guān)收費(fèi)納入其中，成為新的房地產(chǎn)稅；第六，改革農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)村一切不合理收費(fèi)，將農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)稅附加合二為一，將農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)改為農(nóng)作物的常年產(chǎn)量。同時(shí)，結(jié)合地方“費(fèi)”“稅”改革，將城建方面征收的市政建設(shè)配套費(fèi)、城市公用事業(yè)附加占道費(fèi)納入其中，由地方政府確定適用稅率；第四，開征教育稅和環(huán)境保護(hù)稅。首先，改變目前企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系征收和劃分收入的方法，在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的基礎(chǔ)上，將企業(yè)所得稅改為共享稅，由國稅部門征收，地方分成；其次，完善個(gè)人所得稅，由分類所得稅制向分類綜合所得稅制轉(zhuǎn)變，簡化稅率，統(tǒng)一扣除項(xiàng)目；第三，改革城市維護(hù)建設(shè)稅。對稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種，如屠宰稅、筵席稅等，其他稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和開征停征權(quán)都可下放到省級地方政府。目前應(yīng)逐步下放部分地方稅種的稅收管理權(quán)限，將涉及社會(huì)收入分配公平、具有宏觀調(diào)控意義、在全國普遍征收的地方稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅等的稅收征收權(quán)、稅款支配權(quán)劃歸地方，稅收減免權(quán)限適度下放到省和計(jì)劃單列市一級，便于地方根據(jù)自身特點(diǎn)貫徹實(shí)施。地方政府具有相對獨(dú)立性，這也是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的需要，相應(yīng)的，地方應(yīng)擁有較為獨(dú)立的稅權(quán)。相對而言，地方政府較接近于當(dāng)?shù)厝嗣瘢趯Φ胤叫怨伯a(chǎn)品需求的了解上遠(yuǎn)勝于中央。若由中央政府提供全部公共產(chǎn)品，則可能影響到公共產(chǎn)品的提供效率。市場經(jīng)濟(jì)要求分散決策，不論是企業(yè)還是政府都是如此?！　?一)賦予地方政府必要的稅收管理權(quán)限。 由于財(cái)政參與國民經(jīng)濟(jì)的分配比例是有限度的，地方政府收費(fèi)的擴(kuò)張必然限制了稅收收入的增長的來源。一方面分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)意識，激活了原先受壓抑的局部利益，地方各級政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)，特別是十幾年來各級政府機(jī)構(gòu)的急劇膨脹使地方稅收收入難以滿足財(cái)政支出的需要。正如前文所述，改革以來，地方政府收入中主要來源于各種收費(fèi)的預(yù)算外資金和制度外收入日趨膨脹，增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)收入。由于我國地域遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異懸殊，地方政府無法根據(jù)自身的特點(diǎn)確定本地區(qū)的稅種配置和征管措施，是造成目前地方稅收體系主體稅種模糊和收入不足的重要原因。　　2．1994年稅制改革按照分稅制的要求，實(shí)行國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，所有稅種按收入歸屬分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，這次改革達(dá)到了簡化稅制，理順分配關(guān)系和強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力的效果。 分稅制還存在許多行政隸屬的痕跡，例如將企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征收和劃分收入。目前的分稅制是以當(dāng)前既定的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分為前提的，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換和政治體制的改革，各級政府的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分必須做相應(yīng)的調(diào)整。　　1．我國從80年代開始對預(yù)算管理體制作過多次改革，但多有反復(fù)，且不甚規(guī)范，更多的是分“錢”而不分“權(quán)”，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)歸屬不清，即便分權(quán)也是行政性的，而不是法律性的。 注：預(yù)算外資金1993年的下降是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整。───┴──────┴───────┴──────┴──────── 1996　│　 　│　　18　　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1995　│　 　│　　　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1994　│　 　│　　20　　　　│　 　│　　30 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1993　│　 　│　　　　　│　 　│　　63　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1992　│　 　│　　　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1991　│　 　│　　 　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1990　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1989　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1988　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1987　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1986　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1985　│　 　│　　22　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1984　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1983　│　 　│　　　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1982　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1981　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1980　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 　份　│數(shù)量（億元）│增長速度（%） │數(shù)量（億元）│增長速度（%） 　　　├──────┬───────┼──────┬──────── 　年　│　　　　　預(yù)算內(nèi)資金　　　　│　　 預(yù)算外資金　　 ───┬──────────────┬─────────────── 表1：　　　　 預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表（19801996） 若考慮到預(yù)算外資金統(tǒng)計(jì)中漏報(bào)、瞞報(bào)的情況，地方預(yù)算外資金的規(guī)模與地方財(cái)政收入的規(guī)模實(shí)際不相上下。第四、地方政府收入稅收依存度過小，地方稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方財(cái)政支出的需要；地方財(cái)政支出越來越依賴各種預(yù)算外收入和非預(yù)算收入(或稱制度外收入)。第三，地方政府的管理權(quán)限偏小。第二，地方稅主體稅種模糊?！　】傊?，只要我們始終按照“依法治稅，從嚴(yán)治隊(duì)，科技加管理”的治稅方針，各個(gè)環(huán)節(jié)相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互銜接、相互制約，一方面把稅務(wù)違法分子揭露出來，另一方面把該補(bǔ)的稅款如數(shù)的追繳進(jìn)來，使我們的工作對國家的稅收收入起到保障作用，對稅收秩序起到維護(hù)作用，對全民的依法納稅起到促進(jìn)作用，對國家稅法的全面實(shí)施起到保證作用，真正體現(xiàn)稅務(wù)稽查工作在現(xiàn)代稅收征管中“重中之重”的地位?！　? 稅務(wù)機(jī)關(guān)要對舉報(bào)人嚴(yán)格保密，在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，建議按舉報(bào)人提供的賬號匯入獎(jiǎng)金。對受理的每一起舉報(bào)案件要做到件件有查處、件件有落實(shí)、件件有反饋。要制定完善舉報(bào)工作規(guī)程，建立起舉報(bào)案件的批辦制度、督辦制度、反饋制度和不定期抽查制度，登記、批辦、轉(zhuǎn)辦、查辦、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)都要有章可循。要克服“人治”的不良習(xí)慣，不要總拿稅法當(dāng)“電筒”照納稅人，不照自己，稅法是約束納稅人的法律，更是規(guī)范稅務(wù)人員行為的法律，法律面前，人人平等。　　六、繼續(xù)實(shí)行案件分級審理制度、大要案集體審理制度，著實(shí)提高審理質(zhì)量和效率加大對涉稅違法案件的處罰力度，特別是對一些偷逃稅數(shù)額較大或偷稅情節(jié)嚴(yán)重的納稅人，一定要依照法律從重、從快予以處罰，罰到他得不償失，真正起到“打擊一個(gè)，震懾一片”的目的，讓納稅人逐漸意識到“只有納稅和死亡是不可避免”的道理，不敢再打偷逃稅的主意。　　 對那些達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)的涉稅案件，要通過召開聯(lián)席會(huì)議匯總移送、專案移送等形式，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理?！　∪⒔W(xué)用結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，全面推行執(zhí)法資格認(rèn)證制度和專業(yè)等級能績制度要系統(tǒng)學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)知識、法律知識、稅收基礎(chǔ)知識、計(jì)算機(jī)知識以及WTO規(guī)則，充分調(diào)動(dòng)稽查人員學(xué)習(xí)的積極性和自覺性，培養(yǎng)和造就一支能打硬仗、善打硬仗的復(fù)合型稽查隊(duì)伍?！　? 　　二、充分行使稅法賦予的權(quán)力，加大稽查執(zhí)行力度在用足用好稅法賦予的稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行等執(zhí)法措施的同時(shí)，要盡可能擴(kuò)大涉稅案件的曝光面?！　? 　　針對上述稅務(wù)稽查工作存在的誤區(qū)，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的理念，規(guī)范執(zhí)法行為，真正地把稅務(wù)稽查工作納入法制化軌道，使稅務(wù)稽查真正行使起打擊涉稅犯罪的作用?！　? 從目前的實(shí)際情況看，稅收保全措施、稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施在實(shí)際運(yùn)用中可操作性不大理想。不談一些大、要案的稅款入庫極為困難，就是一些查補(bǔ)金額并不大的納稅人，因種種原因在稅款的入庫上也非常吃力。隨著稅務(wù)稽查工作日益得到重視，國家稅務(wù)總局制定了稅務(wù)稽查工作規(guī)程，稅務(wù)稽查工作內(nèi)部實(shí)行了四分離。從以往經(jīng)過集體審理的稅務(wù)違法案件的審理結(jié)果看，集體審理也未必就十全十美，特別是稅務(wù)行政的處罰率，很難說得以提高。稅務(wù)稽查工作實(shí)施內(nèi)部四分離本是一件好事，推行稅務(wù)違法案件集體審理對依法治稅也確有好處。這其中的原因是，我們國家目前在涉稅方面的法制意識尚不理想，現(xiàn)實(shí)生活中因舉報(bào)他人偷稅而受到打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，客觀上造成相當(dāng)部分舉報(bào)人還不敢也不愿意公開進(jìn)行具名舉報(bào)。因此在對待群眾舉報(bào)案件的查處上，稅務(wù)稽查干部在心理上有明顯的不同。事實(shí)上也基本做到了“舉必查、查必果”?！　×?、注重具名來信，忽視匿名舉報(bào)?！　? 相反對一些繳稅較少的納稅人，因?yàn)樾t銷售收入少、外購貨物少，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的總量也就一定小。原因是納稅大戶銷售收入多，外購貨物多，發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)面廣量大?！　∥濉⒆⒅丶{稅大戶，忽視繳稅小戶。　　 這種因稅務(wù)機(jī)關(guān)自身及稅務(wù)人員的工作失誤所造成的納稅人少繳稅款，按《稅收征管法》的規(guī)定在3年之內(nèi)可以要求納稅人補(bǔ)繳稅款。目前我們所發(fā)現(xiàn)的一些偷稅行為，納稅人固然負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)在日常的征收管理上也是有一定的責(zé)任的。當(dāng)然司法機(jī)關(guān)也有一定的因素。由于我們偏愛稅務(wù)稽查工作的查補(bǔ)收入，因而對納稅人由于偷稅所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任追究的較少。一般說來，沒有人會(huì)對一份沒有任何查補(bǔ)數(shù)字的稅務(wù)處理決定書感覺其具有很高的質(zhì)量，相反，許多人會(huì)對一份記載較多稅務(wù)違法問題因而具有較大查補(bǔ)數(shù)字的稅務(wù)處理決定書產(chǎn)生一種較高稽查質(zhì)量的感覺。雖然國家稅務(wù)總局早在2000年就提出了稅務(wù)稽查由收入型向打擊型轉(zhuǎn)變的要求，但這一口號落實(shí)到基層稅務(wù)機(jī)關(guān)后改變?yōu)槭杖胄拖蛸|(zhì)量型轉(zhuǎn)變?！　∪?、注重查補(bǔ)收入，忽視司法處理?！　? 這就叫模棱兩可。作為稅務(wù)稽查人員，對照政策不予抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額作補(bǔ)稅處理有其道理。針對這樣的情況，查帳人員以商業(yè)流通企業(yè)未付款不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅金這一稅收政策條文，要求企業(yè)補(bǔ)繳增值稅，而企業(yè)則以帳務(wù)處理合理合法，該扣稅的扣稅，該繳稅的繳稅而對稅務(wù)稽查人員的說法有爭議。貨物發(fā)生銷售并取得貨款后，帳務(wù)處理為：借銀行存款；貸商品銷售收入、貸應(yīng)繳稅金—銷項(xiàng)稅金。當(dāng)然反映出上述問題并不錯(cuò)，只是說查帳的局限性大了一點(diǎn)、查帳的深度淺了一點(diǎn)。由于我們的稅務(wù)稽查人員的業(yè)務(wù)水平問題，特別是一些稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)技能稍遜一點(diǎn)的同志，因?yàn)樨?cái)會(huì)知識掌握有限，只能憑借死記一些稅收政策來應(yīng)付稽查工作，每次查帳中反映的問題絕大多數(shù)局限于增值稅專用發(fā)票上。這樣的做法也讓人值得懷疑。因稽查經(jīng)費(fèi)、交通工具等制約因素，現(xiàn)在的常規(guī)做法是，請有關(guān)發(fā)票鑒定機(jī)關(guān)進(jìn)行鑒別并出具書證或通過發(fā)票交叉稽核、網(wǎng)上協(xié)查來加以認(rèn)定。許多稅務(wù)稽查人員，對假增值稅專用發(fā)票的警惕性極高，稍有懷疑就抓住不放，這本無可非議?！　∫弧⒆⒅貎?nèi)查帳冊，忽視外調(diào)取證?！　?隨著稅務(wù)稽查由傳統(tǒng)稽查向一級稽查轉(zhuǎn)變，稽查工作的重要性已被廣泛認(rèn)可，