【正文】 但是，中央所確立的行政體制改革的方向是明確的，只要我們按照這個方向堅定不移地走下去，一定會達到改革所設定的目標。比如在政府行政審批制度的改革中，一些部門不愿放棄手中握有的審批權(quán)，采取將原有的審批權(quán)分拆為多項，再砍掉那些無關(guān)緊要的事項；而“上有政策，下有對策”也常常使中央的改革政策難以順利推行。另外，按照公共選擇理論，政府公職人員并非天然的公仆，他們也有追求自身利益最大化的傾向，政府部門也有自身的特殊利益，這樣，政府部門手中的權(quán)力常常成為獲取個人利益、部門利益的資本，以致為尋租、設租的腐敗行為提供便利。在中國傳統(tǒng)文化價值觀念中，封建文化根深蒂固，等級觀念、官本位意識比較濃厚，而與市場經(jīng)濟要求相適應的服務觀念、法制觀念比較淡薄。有鑒于此，深化市場經(jīng)濟體制改革，關(guān)鍵不在于企業(yè)和普通民眾能否適應市場經(jīng)濟下的新角色，而在于政府能否盡快從舊體制下的職能模式中走出來，轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟的運行提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎設施環(huán)境，履行好公共管理和公共服務的職責，反過來推進市場經(jīng)濟體制的發(fā)展。中國的具體國情決定了中國市場經(jīng)濟體制的建立不是自發(fā)形成，而是要在政府的主導和推動下進行，因此，培育市場是政府的一項重要的特殊職責。因此中國的市場經(jīng)濟是一個漸進發(fā)育過程，政府職能轉(zhuǎn)變也是一個漸進過程，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制得到徹底改造和社會主義市場經(jīng)濟體制完全建立起來之前，政府職能轉(zhuǎn)變不可能按照理想的目標去操作，也不可能真正到位。盡管商品市場發(fā)展很快，但生產(chǎn)要素市場如勞動力市場、企業(yè)家市場、技術(shù)市場、資本市場等發(fā)育遲緩、殘缺不全，處于半市場、半行政的運行狀態(tài)。首先，政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟的發(fā)展相互促動。政府職能轉(zhuǎn)變在實踐上的操作與進展也遠不如理論上那幺純粹規(guī)范和來得快。依據(jù)政府職能重心轉(zhuǎn)變的要求，對職能進行分解與分析，明確各自的職責與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮于事、推諉扯皮的弊端。因此，深化國有企業(yè)的改革，培育多種性質(zhì)的經(jīng)濟成分，也是政府促進自身職能轉(zhuǎn)變的重要職責 。改革國有制形式與公有制為主導并不矛盾。建立社會主義市場經(jīng)濟體制要解決政企分開問題，政府不再管企業(yè)，使企業(yè)真正成為按市場法則的硬性預算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運轉(zhuǎn)。在單一的國有制形式下，政府作為國有資本財產(chǎn)所有者的代表（委托人），它賦有監(jiān)督資產(chǎn)的使用和處置，防止經(jīng)營者和勞動者（代理人）損害資本利益的行為發(fā)生，保證資本增殖的使命，而不能對企業(yè)撒手不管，否則就是失職。這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，也是難度最大的問題。此外，在政府與社會的權(quán)力關(guān)系中，要把屬于社會的權(quán)力還給社會，國家和政府對社會集中、全面控制的范圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助于推進公民社會的發(fā)展。一方面，地方與下級沒有自主權(quán)，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務而削弱了宏觀調(diào)控的職能，也因信息易失真、不及時帶來決策失誤。權(quán)力是職能的保證，職能是權(quán)力的落實?！　∈紫?，要理順中央和地方、上級與下級的關(guān)系。結(jié)合我國職能轉(zhuǎn)變的實際，在職能關(guān)系調(diào)整中，政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政企關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系是著重要解決好的問題，也是難點問題。政府職能重心和職能方式轉(zhuǎn)變要通過職能關(guān)系調(diào)節(jié)的途徑來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂經(jīng)濟手段是指政府按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，應用價格、財政、稅收信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的任務。這也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標。概言之，政府的經(jīng)濟職能要轉(zhuǎn)變，社會職能要加強，服務職能要強化。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經(jīng)濟提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。因而，中國政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場關(guān)系這一軸心展開和確立的。這是在總結(jié)我國社會主義建設經(jīng)驗教訓的基礎上，對社會主義本質(zhì)認識的進一步深化而實現(xiàn)的理論與實踐升華的結(jié)果。（三）中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容在我國建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關(guān)系發(fā)生了根本性變化。龐大的政府管理部門帶來管理上的困難，機構(gòu)多、職能亂、冗員多、相互推諉、相互扯皮等弊端又加大了政府運作的成本，損害了政府的效率。政企不分、政事不分造成政府職能結(jié)構(gòu)的失衡和嚴重錯位，政府不得不以大量的時間與精力忙于給企業(yè)下達指令性計劃，分指標、分任務、從事搞項目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結(jié)果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導致政府機構(gòu)中管理經(jīng)濟事務和社會事務的部門特別臃腫，管理隊伍特別龐大。政府居于全社會生產(chǎn)指揮中心，壟斷了生產(chǎn)、流通、交換和分配的各個領域，并附之以指令性計劃、一平二調(diào)，統(tǒng)收統(tǒng)支等制度措施指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。我國原有的計劃經(jīng)濟體制是建國初期在資金短缺的發(fā)展經(jīng)濟中，為建立一個完整的重工業(yè)體系的特定國情下所作出的制度安排。這重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變成為推進政府機構(gòu)改革和行政體制改革，進而推進更深層次的政治體制改革的起點。正如十四大報告中指出的那樣，如果不在政府職能轉(zhuǎn)變這方面取得實質(zhì)性進展，改革難以深化，社會主義市場經(jīng)濟體制難以建立。80年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，尤其是黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標后，我國的經(jīng)濟體制開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。多年來被人為擴大的專政、鎮(zhèn)壓職能得到控制，國家的社會管理和經(jīng)濟建設職能很快得以擴展。改革開放以來，中國政府職能是在兩個層面上發(fā)生轉(zhuǎn)變 。（二）中國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性1978年黨的十一屆三中全會的召開標志中國進入一個新的歷史時代。它們之間相互聯(lián)系，相互滲透，一起構(gòu)成職能體系，共同行使其職責，而不是這些職能退出歷史舞臺。需要指出的是，任何歷史階段，任何性質(zhì)國家的政府，其基本職能均涵蓋政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能四個方面，政府職能轉(zhuǎn)變，職能重心從某個職能轉(zhuǎn)向另一個職能，并不意味其它職能的消失和不重要，處于職能體系重心地位的職能既不能取代其它職能，也不等于全部職能。與職能的要求要相吻合，職能重心發(fā)生變化，職能行使的方式也會隨之調(diào)整。職能方式是實現(xiàn)政府職能所采取的手段，而不是政府職能本身。如前所述，傳統(tǒng)社會中政府的社會職能簡單且具綜合性，主要是有限地調(diào)節(jié)社會紛爭和災后救濟等，而現(xiàn)代社會中政府的社會職能極大擴展，出現(xiàn)了傳統(tǒng)社會中不曾有的或不顯得重要的社會公共事務，如人口、環(huán)境和社會保障等。其二，在政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移的同時，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會發(fā)生或多或少的變動，收縮或擴張。政府職能的這種轉(zhuǎn)變是人類文明發(fā)展和社會進步的規(guī)律。從各國政府職能的演進歷史看，傳統(tǒng)社會政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于政治職能，通過暴力和專政來保證統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位，因而鎮(zhèn)壓和暴力統(tǒng)治是政府的主要職能。由于歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟狀況、文化背景、社會價值觀、現(xiàn)代化的發(fā)展進程等因素的影響和制約，不同國家的政府職能結(jié)構(gòu)往往是不同的。所謂職能結(jié)構(gòu)指政府職能的構(gòu)成及各類職能在政府職能總體中所占的比重和相對地位。政府作為社會大系統(tǒng)中的分系統(tǒng)，其職責不是由自己規(guī)定的，政府應該管什幺，不應該管什幺，取決于社會變化發(fā)展的需要和政府基于對環(huán)境的認識之上的自我調(diào)節(jié)和適應。西方學者的政府職能理論，對我們有著重要的借鑒和啟示意義。每一種新理論的提出，都是在經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷危機和大起大落的情況下，為尋找解決問題的出路，重新認識和調(diào)整政府與市場關(guān)系的結(jié)果，其中包含著對政府與市場關(guān)系認識的絕對真理的成份。有選擇地干預“市場失效”的理論是在西方政府職能持續(xù)擴張，導致20世紀60年代后出現(xiàn)經(jīng)濟“滯脹”的情況下，對政府職能的最新認識，它構(gòu)成當代西方行政改革的主導性理論之一。據(jù)此，有選擇地干預“市場失敗”的政府職能論將政府干預經(jīng)濟限制在市場長久失敗的范圍內(nèi)，其主要觀點是：（1）市場有失靈，政府也有失敗。對市場暫時的、偶然的失敗，市場會在市場運行中加以自行矯正，無須政府介入。但是，政府對市場的失敗又不能袖手旁觀，它還是要干預市場。政府失敗包括行政效率低下、費用高昂、機構(gòu)自我膨脹、財政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等等。政府的職能在于一方面去維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領域，以盡可能地減少交易費用。這就是著名的科斯定理。（三）有選擇地干預“市場失敗”的政府職能論有選擇地干預“市場失敗”的政府職能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。（3）政府有增加經(jīng)濟穩(wěn)定的宏觀職能。具體講：（1）政府要承擔克服因市場失靈而導致生產(chǎn)或消費的無效率的職能。政府干預主義由于其在實踐中的成功而在理論上長期占據(jù)主導地位，進入20世紀80年代后更趨完善。政府已經(jīng)遠遠超出了守夜人國家的最小概念界定，成為混合經(jīng)濟的福利國家的核心機構(gòu)”。 正如1984年英國政治學家理查德對于戰(zhàn)后西方政府公共管理職能極度擴張的趨勢，我們可以用政府開支的不斷增長來衡量，世界銀行的一份權(quán)威報告認為，西方發(fā)達國家政府總支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年僅20%多一點，1980年則超過40%，1995年接近50%。政府職能從此從消極保護轉(zhuǎn)向積極干預，美國羅斯福總統(tǒng)實施的“新政”，歐洲世界20世紀30年代后普遍推行的福利計劃都是凱恩斯干預主義理論在實踐中操作的結(jié)果。干預主義的政府職能論的一個基本信念是：政府的經(jīng)濟職能是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預，而且市場成功的地方也要政府保護。干預主義的政府職能論登臺亮相，其思想代表當首推凱恩斯。經(jīng)濟危機打破了亞當”（二）干預主義的政府職能論政府的“不干涉”，沒有約束的自由競爭，并不能總是帶來盡如人意的結(jié)果?！笆匾谷恕闭碚摰挠绊懯巧钸h的，“其觀點時至今日仍持續(xù)產(chǎn)生重要的影響。二是斯密所處的時代是西方市場經(jīng)濟發(fā)育的初期階段，生產(chǎn)力不發(fā)達、市場容量小，市場缺陷還未暴露出來，所以“守夜人”的政府理論是當時市場經(jīng)濟不成熟的產(chǎn)物。當時的經(jīng)濟實業(yè)界為了擺脫封建制度及其盛行的重商主義對市場經(jīng)濟發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，要求自主經(jīng)營業(yè)務，限制政府的作用。斯密的思想在當時得到普遍認可，美國第三任總統(tǒng)杰佛遜的名言“最少管事的政府是最好的政府”是這一思想的典型寫照。斯密認為，除了這些最低限度的職能外，