【正文】 公眾監(jiān)督寫明項目公司按照法律等要求，建立公眾監(jiān)督機制，依法公開披露收費機制等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。履約管理需要明確政府主管部門對項目公司在服務(wù)期內(nèi)的合同履行情況以及定期對項目公司經(jīng)營情況進行評估和考核的監(jiān)督管理。（一）授權(quán)關(guān)系授權(quán)關(guān)系是明確政府對 PPP 項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)。3．配套工程相關(guān)配套工程主要寫明由 PPP 項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等以及項目所需的上下游服務(wù)等工程。（四）相關(guān)配套安排方案還需要明確由項目公司以外相關(guān)機構(gòu)提供相關(guān)配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)，通常包括：1．支持政策和制度環(huán)境PPP 項目在實施方案通常寫明國家或當?shù)卣闹С终吲c制度環(huán)境。3．市場測試是指在 PPP 項目執(zhí)行過程中約定的某一特定時間，對項目中某項特定服務(wù)在市場范圍內(nèi)重新進行采購，更好地實現(xiàn)項目的物有所值。調(diào)價系數(shù)的選擇需要根據(jù)項目的性質(zhì)和風險分配方案確定，并綜合考慮該系數(shù)能否反映成本變化的真實情況并且具有可操作性等。當特定系數(shù)變動導(dǎo)致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。項目滿足采用 PPP 模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，能增加供給，優(yōu)化風險分擔，降低項目全生命周期成本，提高運營效率。政府的投資額在實施方案或者合同中作為政府的一項義務(wù)予以明確，投資補助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤；在政府定價或指導(dǎo)價較低導(dǎo)致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益，政府通常會給予項目公司一定的價格補貼。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項目的建設(shè)和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，保證社會資本的合理利潤。在撰寫排他性條款時，應(yīng)考慮中國經(jīng)濟增長的實際情況，在經(jīng)濟較落后的地區(qū)也可能存在經(jīng)濟迅速增長的潛力，不能隨意撰寫，形成對未來經(jīng)濟的阻礙，應(yīng)統(tǒng)籌安排當前發(fā)展和未來發(fā)展的關(guān)系。（3）唯一性條款和超額利潤限制機制實施方案通常還會規(guī)定 PPP 執(zhí)行中增加唯一性條款，要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項目附近新建競爭性項目。（2）使用者付費的定價方式使用者付費的定價方式主要包括根據(jù)《價格法》等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定確定、由雙方在 PPP 項目合同中約定、由項目公司根據(jù)項目實施時的市場價格定價。2．使用者付費使用者付費一般用于高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱等部分公用設(shè)施項目中?？冃ПO(jiān)控方案通常會明確約定項目公司的監(jiān)控義務(wù)，包括：運營情況監(jiān)測，如高速公路車流量監(jiān)測；信息發(fā)布，例如向公眾公布收費價格；定期報告，項目公司通常按月或按季向政府或項目實施機構(gòu)提交績效情況報告；保證相關(guān)信息的真實性、準確性和完整性等。設(shè)定績效標準時，通常需要考慮績效標準是否客觀、合理，即是否符合項目的實際情況和特點，是否超出項目公司范圍，是否為實施項目所必需，是否可以測量和監(jiān)控等。根據(jù)項目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、項目融資結(jié)構(gòu)及還款計劃等，設(shè)置分層級的使用量支付機制。（2）使用量支付方式使用量支付一般是對項目需求有較樂觀的預(yù)期或者有一定影響能力的支付方式。PPP 項目實施方案中還會約定一些豁免事由，對于因發(fā)生豁免事由而導(dǎo)致出現(xiàn)不可用情形的，不構(gòu)成項目公司違約，仍可按照合同約定的金額獲得政府付費。在實施方案中，一般需要確定“不可用”的認定標準，在設(shè)定“不可用”標準時，通常需要考慮以下因素：是否符合項目的實際情況和特點；是否可以測量和監(jiān)控等；是否超出項目公司的能力范圍；是否為實施項目所必需等。（1）可用性付費可用性付費通常僅考慮設(shè)施容量或服務(wù)能力，而不考慮設(shè)施或服務(wù)的實際需求，社會公共服務(wù)類項目（例如學(xué)校、醫(yī)院等）以及部分公用設(shè)施和公共交通設(shè)施通常采用此類付費方式。項目回報機制進行價格制定時，應(yīng)當滿足保證社會資本合理回報、使用者可承受、綜合考慮價格的其他影響因素、動態(tài)可調(diào)整等原則。實施方案還可能對項目公司再融資進行規(guī)定，再融資應(yīng)增加項目收益且不影響項目的實施、簽署再融資協(xié)議前須經(jīng)過政府的批準等。2．融資方的權(quán)利和義務(wù)實施方案可能對融資方的權(quán)利進行界定，包括：（1）融資方的主債權(quán)和擔保債權(quán)項目公司以項目資產(chǎn)或其他權(quán)益（如收費權(quán)）、或社會資本以其所持有的與項目相關(guān)的權(quán)利（如其所持有的項目公司股權(quán)）為擔保向融資方申請融資，方案或合同通常需要明確規(guī)定社會資本和項目公司有權(quán)設(shè)置上述擔保，并且政府可以接受融資方行使主債權(quán)或擔保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果。項目融資方案通常還需要界定項目公司的融資權(quán)利和義務(wù)，以及融資方的權(quán)利義務(wù)和再融資。融資金額的大小或多少通常根據(jù)資金運行的缺口、項目公司的管理運營能力、負債比例和資金供給、融資成本等確定，且盡量選擇融資期限較長的貸款。一般資本金比例需要符合國家相關(guān)規(guī)定，如國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知（國發(fā)〔2015〕51 號）中規(guī)定：機場、港口、沿海及內(nèi)河航運項目，最低資本金比例為 25%；城市軌道交通、鐵路、公路、保障性住房和普通商品住房項目的最低資本金比例為 20%；其他房地產(chǎn)開發(fā)項目的最低資本金比例為 25%；其他項目的最低資本金比例為 20%。四、 交易結(jié)構(gòu)PPP 項目交易結(jié)構(gòu)一般包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交、建設(shè)—擁有—運營等模式推進。表 4：各階段主要風險控制措施階段風險措施各階段不可抗力風險 政府擔保、保險建造階段設(shè)計不當技術(shù)或工藝流程擔保、設(shè)計保險成本超支固定合同總價、備用信用或貸款、備用資本金 工期延誤竣工擔?；蜻`約罰金、保險技術(shù)不當履約擔保經(jīng)營階段原材料價格和供 應(yīng)原材料儲存、由獨立第三方評估、簽訂長期供 應(yīng)合同市場需求 保險、靈活收費方式銷售價格 價格調(diào)整協(xié)議、利益沖突保險 環(huán)境污染保險、采用環(huán)保技術(shù)三、 項目運作方式PPP 項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)運營移交、建設(shè)擁有運營、轉(zhuǎn)讓運營移交和改建運營移交等。主要風險分配根據(jù)風險清單按照風險分配原則進行分配，原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。2．風險承擔方式PPP 項目風險的承擔方式主要有三種：政府承擔，社會資本承擔，政府和社會資本共擔。（6）全面性原則?？刹僮餍栽瓌t，要求風險分配具體而明確，在風險出現(xiàn)時雙方能夠容易理清責任、避免糾紛。動態(tài)性原則，要求對項目風險的分配與承擔應(yīng)設(shè)立彈性條款和動態(tài)調(diào)整機制，以應(yīng)對項目風險的變化及新增風險的出現(xiàn)。當最大風險值超過承擔主體可能承受的范圍時，通常設(shè)置風險后果容忍區(qū)間以及風險承擔方式變更的觸發(fā)機制。（3）可承擔性原則。（2）風險與收益對等原則。最優(yōu)化風險分配原則，要求將風險分配給最富有經(jīng)驗、最善長管理風險、風險控制成本最低且有能力承擔風險損失的一方。1．風險分配的原則。（二）風險分配風險分配是對識別出的 PPP 項目風險進行合理分配，明確風險責任的承擔主體。社會資本信用 風險社會資本因財務(wù)狀況、經(jīng)營管理團隊的變 化、企業(yè)并購、破產(chǎn)或倒閉而可能導(dǎo)致社 會資本的違約風險，以及社會資本無法承 擔過高的履約成本而拒絕履行合同義務(wù)所 導(dǎo)致的社會資本違約風險。不當干預(yù)風險政府實施單位或行業(yè)主管部門超越法定職 能或合同約定，作出不當干預(yù)行為所引發(fā) 的風險。表 3 列出 PPP 項目合同主要執(zhí)行風險的分類、主要風險清單及風險描述。政府執(zhí)行 PPP合同可能產(chǎn)生的風險主要為 PPP 項目合同執(zhí)行過程中因政府一方違約、不守信用或不當干預(yù)而存在的風險。其他風險除以上列舉的其他風險。項目其他風險項目征收風險主要指因公共利益的需要項目被征收的風 險。環(huán)境保護風險主要包括運營過程產(chǎn)生的環(huán)保風險以及項目 產(chǎn)出物帶來的環(huán)保風險。項目管理風險包括財務(wù)管理風險、外部合作機構(gòu)管理風險， 以及管理成本超支等風險。運營 周期 風險運營條件風險主要指項目運營所需條件的不確定性所帶來 的風險。其中，施工工 地風險包括施工工地可獲得性風險、施工過 程中項目工地被污染、施工過程中項目工地 對相鄰?fù)恋氐奈廴撅L險，也包括對使用過的 工地進行清理和復(fù)原產(chǎn)生的風險。一級分類二級分類三級分類四級分類（風險清單） 風險描述建造 周期 風險工程建造風險包括工程設(shè)計風險、工地狀況風險、施工風 險、技術(shù)風險、安全事故、工程進度風險、 工程質(zhì)量風險、工程成本風險、工程管理風 險、歷史文物風險以及竣工驗收風險，也包 括因工程設(shè)計或工程建造等原因而導(dǎo)致試運 行風險、項目產(chǎn)出不達標風險。工程預(yù)算風險包括工程概預(yù)算編制不準確、工程招標前的 相關(guān)測算不準確等帶來的風險。 配套設(shè)施風險項目所需配套設(shè)施是否及時到位、是否與項 目匹配等所引發(fā)的風險。公眾利益風險包括公眾利益無法得到保護或愛護、無法獲 得公眾認可、受到公眾阻力、引起公眾反對 所造成的風險。一級分類二級分類三級分類四級分類（風險清單） 風險描述法其他 直接 外部 風險供給競爭風險項目產(chǎn)出的供給競爭現(xiàn)狀是否會發(fā)生變化， 是否有其他競爭者進入，是否有其他替代品 出現(xiàn)等風險。主要包括項目建造 過程中的許可審批風險，以及運營過程中產(chǎn) 出物的價格許可審批風險。也包括技術(shù)規(guī)范、施 工標準可能發(fā)生變化所產(chǎn)生的風險。費用計收風險政府或使用者付費計量的準確性以及費用收 取的及時性所產(chǎn)生的風險。風一級分類二級分類三級分類四級分類（風險清單） 風險描述險宏觀環(huán)境風險微微觀 環(huán) 境 風 險微 產(chǎn)業(yè) 鏈相 關(guān)風 險物資供應(yīng)風險工程建造及項目運營過程中的原材料、能源 及其他項目所需物資的供應(yīng)量、供應(yīng)及時程 度的不確定性，以及原材料、能源及其他項 目所需物資的價格波動所帶來的風險。通貨膨脹風險整體物價水平上升、貨幣的購買力下降所導(dǎo) 致的成本上升風險。貨幣 政策 風險利率水平風險存貸款基準利率和市場利率水平、以及國債 利率水平的波動等引發(fā)的風險。財稅政策風險財稅政策風險國家和地方的稅收政策、收費政策的變更和 調(diào)整所產(chǎn)生的風險。也包括法律法規(guī)是否得到有 效執(zhí)行所帶來的風險。表 2 列出 PPP 項目主要風險分類、風險清單以及風險描述。（4）項目其他風險。項目內(nèi)部環(huán)境反映了項目所擁有的客觀物質(zhì)條件、內(nèi)部資源和項目實施主體的綜合能力。其他外部直接風險主要包括供給競爭風險、自然地質(zhì)風險等其他對項目產(chǎn)生直接影響的風險。產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)風險指與項目存在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，來源于項目上游或項目下游的風險；2）監(jiān)管審批相關(guān)風險。（2）項目微觀環(huán)境風險。（1）項目宏觀環(huán)境風險。在 PPP 模式下，政府和社會資本需要承擔 PPP 項目風險和 PPP 項目合同執(zhí)行風險；1．PPP 項目風險PPP 項目風險可分為項目外部環(huán)境風險、項目內(nèi)部環(huán)境風險和項目其他風險。（一）項目風險清單風險識別時需要全面查找項目可能面臨的主要風險。二、 風險分配框架評估機構(gòu)在編寫項目實施方案時需要對 PPP 項目存在的風險進行識別，風險識別方法通常包括專家調(diào)查法、圖解分析法、核對表法等。（八）項目進度安排項目進度安排通常包括項目所處階段（申報、設(shè)計、融資、采購、施工、運行）、潛在社會資本和糾紛情況、政府現(xiàn)有支持安排、開工和計劃完成時間等。定量評價寫明項目采用 PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比全生命周期成本降低數(shù)值。（六）物有所值評價物有所值評價包括定性和定量兩個方面。（五）經(jīng)濟效益評價經(jīng)濟效益評價一般可以從以下幾個方面進行分析：一是從穩(wěn)定增長的使用者付費收入足以滿足投資進行分析，二是從配套經(jīng)營資源穩(wěn)定的收入和增長進行分析；三是從政府的財政能力足以確保財政補助的角度出發(fā)，分析項目本身支出占財政比例，分析項目對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政收入貢獻，及財政收入增長的前景。行業(yè)主管部門和融資平臺意愿通常明確政府采用 PPP 模式的原因，PPP 模式對政府及行業(yè)主管部門的影響，PPP 模式與政府及行業(yè)主管部門長遠利益的切合關(guān)系。項目采用 PPP 模式的可行性，包括項目是否具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。工程可行性通常從 PPP 項目的工程建設(shè)地施工條件、技術(shù)路線、征地補償?shù)确矫娣治龉こ痰目尚行院涂煽匦?。（三）項目產(chǎn)出說明項目產(chǎn)出說明主要包括項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的價格和標準、項目的可持續(xù)性、項目受眾對象及規(guī)模、滿足項目需求的項目設(shè)施資產(chǎn)等。（一）項目名稱實施方案項目名稱主要包括項目名稱、類型（新建或擴建、更新改造等）、地點、聯(lián)系人等。第三節(jié) 項目實施方案編寫的具體內(nèi)容及要求評估機構(gòu)在編寫實施方案時通常包括項目概況、風險分配框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式、合同體系、財務(wù)測算等內(nèi)容。第二節(jié) 方案編寫前的資料收集PPP 項目實施方案編寫前，通常根據(jù) PPP 項目的具體情況收集如下相關(guān)資料：一、 項目基礎(chǔ)性資料（一）項目相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策；（二）與項目運營相關(guān)的宏觀經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的資料；（三）與項目運營相關(guān)的行業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展前景的資料；（四）與項目建設(shè)相