【正文】 19 / 19。在前面的對策建議分析中，我們提出了一些問題，如最低生活標(biāo)準(zhǔn)的再評估，家庭規(guī)模和需求之關(guān)系公式中的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)，家計調(diào)查的中豁免額和抵扣比例，最長領(lǐng)取時間的設(shè)置等，這些問題都需要通過社會調(diào)查來解決。自低保制度建立起，上海市政府就一直非常重視城市貧困的社會調(diào)查和救助政策的評估。 　　、加強(qiáng)社會調(diào)查和政策評估，建立進(jìn)一步完善城市低保制度的工作機(jī)制。勤勞勇敢和自強(qiáng)不息是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這些低保對象所表現(xiàn)出來的行為正是這種優(yōu)良品質(zhì)的體現(xiàn)。他們往往在領(lǐng)取低保期間積極求職，而一旦收入發(fā)生變化或超過低保線，則主動要求降低救助金或退出低保。我們認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)對社會救助的立法，樹立騙取、冒領(lǐng)救助款物屬于侵占國家財產(chǎn)的違法行為的觀念，加大對弄虛作假行為的懲處力度，情節(jié)較輕者終身取消低保資格，情節(jié)較重者則追究刑事責(zé)任。上述觀念的產(chǎn)生，一方面是受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)，另一方面則是因?yàn)槠湫袨榈臋C(jī)會成本不高，或者說因處罰而造成的損失不大。 　　、加強(qiáng)社會救助立法，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，建立規(guī)范救助領(lǐng)取行為的法律和道德機(jī)制。當(dāng)然，這種限制不適用于那些喪失勞動能力的低保對象。在上海，我們提出設(shè)置最長領(lǐng)取期限，其目的是為了防止隱性就業(yè)及其隱含的長期福利依賴趨勢。其社會救助新政策中已明確規(guī)定，困難家庭臨時救助（TANF）領(lǐng)取的最長期限為二年。 　　設(shè)定領(lǐng)取期限是為了表明政府對福利的責(zé)任不是無止境的，有勞動能力的公民在享受國家福利的同時也要擔(dān)負(fù)起自己的責(zé)任，力爭自食其力。同時聯(lián)系經(jīng)委、工商管理等部門，爭取把企業(yè)履行社會責(zé)任的狀況納入衡量企業(yè)誠信的指標(biāo)體系中，從而約束企業(yè)在“損國不利己”的指導(dǎo)思想下做出弄虛作假的行為。因此，我們認(rèn)為可行的做法是，先實(shí)現(xiàn)民政和社會保險部門數(shù)據(jù)庫的共享，即先完善對那些繳納社會保障金的對象的收入審核，通過社會保險數(shù)據(jù)庫的個人記錄來獲得收入信息。其他手段還包括上門調(diào)查、群眾舉報等。如何規(guī)范勞動力市場用工制度是另外一個范圍廣泛的課題，由于篇幅所限，本文主要從低保管理角度來討論收入審核制度的完善方式。 　　前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的問題之一是隱性就業(yè)和隱性收入問題，而且迄今為止依然苦無良策。另一方面，對于那些介紹三次以上仍未成功就業(yè)的對象，不管是何理由，只要沒有喪勞證明，都應(yīng)該取消其附帶福利資格。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某種特殊困難的家庭（如單親家庭、住房困難戶）也可能存在這方面的需求，但由于在現(xiàn)行制度下，附帶福利的資格是以低保資格為基礎(chǔ)的，因此，低收入家庭很可能無法享受到這些附帶福利，除非他們降低自己的收入，甚至不就業(yè)，以滿足低保資格。 　　再次，靈活運(yùn)用低保附帶福利，使其成為促進(jìn)就業(yè)的激勵因素。需指出的是，這些收入豁免額和抵扣率方法很多時候是針對非全日制工作的。 　　其次，在家計調(diào)查時，要設(shè)定一定數(shù)量的收入豁免額以及（對豁免額以上收入）一定比例的抵扣率（而不是絕對數(shù)），讓就業(yè)的低保家庭能從所獲得的每分收入中都得到好處（OECD，1999）。因此，這些指標(biāo)應(yīng)根據(jù)本地統(tǒng)計部門對家庭需求和規(guī)模之間相互關(guān)系的調(diào)查結(jié)果來確定。如果采用OECD國家的經(jīng)驗(yàn)公式，人口數(shù)為N 的家庭需求等于單身家庭的需求和N 的平方根的乘積（Atkinson等，1995），那么現(xiàn)在上海低保標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整為：單身戶290元，雙人戶410元，三人戶502元，這樣就會在不降低其生活水準(zhǔn)的前提下，大大降低這些家庭的替代率，從而提升他們的就業(yè)動力。 　　四、完善上海城市最低生活保障制度的對策與建議 　　、逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)和救助的聯(lián)動。鑒于此，他們建議，在低保管理中，應(yīng)該把好申請關(guān)。 　　基層管理人員反映，由于目前低保管理和用工制度管理中存在許多漏洞，因此一旦某個家庭開始享受低保，而且沒有主動退出低保的意愿，那么現(xiàn)有政策和措施很難讓他們退出低保。但是由于街道或居委會提供的就業(yè)崗位一般工資相對較低（每月600到800元之間），如果考慮到社會保障收益，那么這種收益對一人戶來說是可接受的，但對多人戶來說，參加工作的經(jīng)濟(jì)收益并不明顯，除非所提供的就業(yè)崗位工資較高，因此，多人戶或享受大份額低保金的家庭一旦進(jìn)入低保，就不太容易退出；二、提供社會保障，特別是對那些養(yǎng)老金繳費(fèi)記錄尚未達(dá)到15年的人?；鶎庸芾砣藛T認(rèn)為，讓低保對象覺得參加工作有利可圖是促使他們退出低保的重要因素。 　　、離開低保、參加工作的人群分析 　　為了了解上海市低保制度在促進(jìn)低保對象離開救助、進(jìn)行就業(yè)方面所取得的效果，我們就此問題在三個街道同時訪問了基層管理人員（民政干部和就業(yè)援助員）和低保退出人員。在失業(yè)保險領(lǐng)取期限耗完后依然找不到工作的情況下，他們只能轉(zhuǎn)而申領(lǐng)低保金。由于是次調(diào)查不是隨機(jī)抽樣，我們不能據(jù)此來推斷低保對象總體的年齡構(gòu)成。（3）大齡就業(yè)困難人群。這類家庭中的本地男性由于自身?xiàng)l件比較差，大多數(shù)人都屬于文化和技能水平較低，就業(yè)能力較弱，家庭生活水平較困難的弱勢人群，因此很容易成為長期福利依賴的人群。從調(diào)查的情況看，到目前為止，尚未有切實(shí)有效的措施來解決這部分人的就業(yè)和救助問題。久而久之，這會造成嚴(yán)重的社會排斥，容易使他們再次走上犯罪道路。 　　與其他國家不同，上海城市低保制度中長期依賴風(fēng)險比較高的人群主要包括以下三種：（1）兩勞釋放人員。顯然，對于這些家庭來說，領(lǐng)取低保金并非只是解決臨時性困難的權(quán)宜之計。 　　從目前看，我國城市低保制度的重點(diǎn)在于防止城市人口的經(jīng)濟(jì)貧困，但是，這并不是說我們可以忽視長期依賴的問題。實(shí)際上，社會救助管理的重點(diǎn)在一定程度上已由收入貧困的預(yù)防轉(zhuǎn)向長期勞動力市場和社會排斥的預(yù)防（OECD，1998a：67）。在這個意義上，漸退政策是一項(xiàng)不錯的政策。對那些從事低薪的非全日制工作的低保對象來說，沒有直接的作用。因此，如何重新設(shè)計不同低保家庭的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，真正做到“讓就業(yè)（包括非全日制工作）有利可圖”，也許是進(jìn)一步完善上海市城市低保制度，堵住隱性就業(yè)漏洞的必由之路。所謂“貧困陷阱”是指，由于低保制度實(shí)行的是100％的有效邊際稅率，即就業(yè)收入增加多少，救助金就相應(yīng)減少多少，故而對低保家庭來說，有人就業(yè)并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫傷他們參加工作的積極性。所謂“失業(yè)陷阱”是指在勞動力市場競爭日益加劇、外來勞動力“無限供給”和本身就業(yè)素質(zhì)低下的情況下，即便能就業(yè)，許多低保對象也許只能從事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工資），而這顯然與救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣措施的前提條件相左。當(dāng)毛收入超過970元時，喪失低保資格，并征收個人所得稅。當(dāng)家庭毛收入超過680元時，喪失低保資格，毛收入和凈收入同步增長，直到毛收入超過800元。當(dāng)家庭毛收入在580元到635元之間時，理論上他們將喪失低保資格，凈收入和毛收入同步增長。由于目前最低工資水平超過一人戶的救助標(biāo)準(zhǔn)，因此生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)抵扣方法對他們不適用。 　　圖6顯示了在不同規(guī)模的低保家庭戶中，成