【正文】 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 73 我國財(cái)政支出的改革建議 最為主要的是做到財(cái)政支出的最高程度的公開透明 ， 而且是向普通民眾進(jìn)行公開 ， 公開的渠道可以利用已經(jīng)建成的政府網(wǎng)站 ， 其成本是很低的 。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 72 我國財(cái)政支出的改革建議 強(qiáng)化財(cái)政支出管理 加強(qiáng)財(cái)政支出管理的根本途徑是實(shí)行民主理財(cái)?shù)脑瓌t 。 轉(zhuǎn)移支付應(yīng)把促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ， 提高社會(huì)公共服務(wù)水平 ， 縮小地區(qū)間支出差距作為目標(biāo) 。 應(yīng)對(duì)中西部落后地區(qū)實(shí)施特別財(cái)政政策和稅收優(yōu)惠政策 ，改善投資環(huán)境 ， 以利于廣泛地吸收國內(nèi)外資金 ， 為企業(yè)注入資金 ， 增強(qiáng)發(fā)展后勁 。 (5)逐步增加社會(huì)保障支出 ， 建立與失業(yè)救濟(jì)和再就業(yè)工程相關(guān)的社會(huì)保障制度 ，完善職工養(yǎng)老 、 醫(yī)療 、 福利救濟(jì)三大社會(huì)保障體系 。 (3)增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入 ， 著力優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) ， 改善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境 ， 促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程 。 其具體內(nèi)容是： (1)轉(zhuǎn)變政府職能 ， 規(guī)范政府行為 ， 加速機(jī)構(gòu)改革 ， 壓縮行政費(fèi)用 ， 退出競爭領(lǐng)域 ， 轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)投資 。 （ 4） 解決改革中難以預(yù)測和避免的利益損失的補(bǔ)貼問題。 （ 2） 改變 “ 缺位” ， 即解決 “ 企業(yè)辦社會(huì) ” 的問題 ， 還辦社會(huì)的職能于政府 ， 改革和完善現(xiàn)行社會(huì)保障體系 。 市場機(jī)制不能承擔(dān)的產(chǎn)品和勞務(wù) ， 則需財(cái)政直接介入資源配置過程 ， 提供公共產(chǎn)品以彌補(bǔ)市場失靈 。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 67 我國財(cái)政支出的改革建議 科學(xué)界定財(cái)政支出范圍和總量 財(cái)政支出總量取決于財(cái)政支出的范圍 ，而財(cái)政支出范圍又取決于政府的職能范圍和社會(huì)公共需要的范圍 。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 66 當(dāng)前我國公共支出存在的問題 財(cái)政支出的管理方式問題 我國財(cái)政支出管理方式基本上還是粗放型的 ， 沒有二級(jí)預(yù)算編制 ， 缺乏強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督 ， 財(cái)政資金在具體使用過程中 ， 存在著亂支 、 挪用 、 浪費(fèi)的現(xiàn)象 ， 導(dǎo)致資金使用效益不高 。 其次是各地享有的政策優(yōu)惠不平衡 。 地區(qū)間支出結(jié)構(gòu)不平衡主要表現(xiàn)在兩方面：一是地區(qū)間財(cái)政支出水平差距正逐步擴(kuò)大 ， 地區(qū)間財(cái)政支出總量差異 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 65 當(dāng)前我國公共支出存在的問題 明顯；二是由于各地區(qū)間的人均財(cái)政支出總量規(guī)模差異 ， 導(dǎo)致各地區(qū)間各分類財(cái)政支出人均狀況差異增大 ， 地區(qū)間公共服務(wù)程度高低懸殊 。 社會(huì)保障支出不到位已經(jīng) 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 64 當(dāng)前我國公共支出存在的問題 制約了我國市場化改革的進(jìn)程 ， 尤其是企業(yè)兼并 、 改組 、 破產(chǎn)等措施都必然涉及下崗職工的生活 、 醫(yī)療保障以及退休職工的養(yǎng)老問題 。 (5)福利保障性支出明顯不足 。 價(jià)格補(bǔ)貼扭曲了價(jià)格形成機(jī)制 ， 不利于促進(jìn)生產(chǎn)供給的增長 。 我國財(cái)政補(bǔ)貼由價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類構(gòu)成 ， 伴隨市場化改革的逐步深入 ， 財(cái)政補(bǔ)貼的弊端日趨明顯 。 當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還沒有得到根本改變 ， 農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力有所減弱 ， 農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足 。 我國教育經(jīng)費(fèi)占 GDP的 比重不僅低于世界平均水平 ， 還低于發(fā)展中國家的平均水平 。 越是邊遠(yuǎn)落后地區(qū) ， 財(cái)政供養(yǎng)的人口越是在全國居先 。 我國行政經(jīng)費(fèi)支出由 80年代初期占總支出比重的 7%左右上升到 1995年的接近 15%。 從增長率上看 ， 1980年到 1997年財(cái)政支出年均增長 ％ ；而同期我國財(cái)政收入年均增長只有 ％ ， 財(cái)政支出的增長速度超過財(cái)政收入的增長速度 。 財(cái)政支出總量問題 我國財(cái)政支出總量幾十年來有了巨大的增長 。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 59 當(dāng)前我國公共支出存在的問題 改革開放以來 ， 我國的財(cái)政支出在支出的總量 、 結(jié)構(gòu)以及管理方法等方面發(fā)生了巨大的變化 。 此外，一些公共支出項(xiàng)目，是服務(wù)于分配目標(biāo)的。另一方面，政治家在進(jìn)行成本效益分析時(shí)，往往有著自己的利益追求。 但成本效益分析也存在不足之處。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 57 對(duì)成本效益分析的評(píng)價(jià) 成本效益分析作為政府公共支出的一種分析決策工具，其目標(biāo)是保證公共部門把稀缺資源有效地配置到互相競爭的公共部門項(xiàng)目中去。如一個(gè)水力發(fā)電工程項(xiàng)目，其內(nèi)在效益是發(fā)電帶來的經(jīng)濟(jì)利益，外在效益則是由之而提供的防洪、灌溉、旅游等社會(huì)效益。它完全不考慮過度生產(chǎn)可能造成的能源枯竭和嚴(yán)重的環(huán)境污染等負(fù)面影響；也不會(huì)考慮由于擴(kuò)大生產(chǎn)而吸納勞動(dòng)力或 提高技術(shù)而排斥勞動(dòng)力 等影響，它所要做的只是比較哪種方案的利潤最高。 于是，政府和私人經(jīng)濟(jì)主體在成本效益分析時(shí)，由于使用的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一樣，其分析結(jié)果也是不同的。但是政府在進(jìn)行成本效益分析時(shí)，由于其投入和產(chǎn)出并不是通過市場進(jìn)行的，因而難以使用市場價(jià)格工具，在許多情況下，市場價(jià)格甚至根本就不存在。 兩種經(jīng)濟(jì)主體獲取資源途徑的不同 ， 決定了其成本效益分析方法也應(yīng)有所不同 ， 私人經(jīng)濟(jì)的成本效益分析應(yīng)以市場為基礎(chǔ) ， 而社會(huì)的成本效益分析則要考慮市場和社會(huì)等 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 53 公共支出的成本效益分析 多方面的因素。 公共支出作為一種分配政策 ， 一方面要追求資源配置過程中經(jīng)濟(jì)的高效率 ， 另一方面又不能因?yàn)? 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 52 公共支出的成本效益分析 增進(jìn)效率而使社會(huì)貧富差距過大 。 因此 ， 政府除追求直接的經(jīng)濟(jì)效益外 ， 還必須考慮公共文化 、 醫(yī)療健康水平的提高 、 社會(huì)秩序的安定等外部效益 。 而政府則要關(guān)心更多的因素 。 但是 ， 政府的活動(dòng)范圍和經(jīng)濟(jì)目的不同于微觀經(jīng)濟(jì)主體 ， 這就決定了對(duì)于政府公共支出成本效益的分析評(píng)價(jià)也不同于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的分析與評(píng)價(jià) 。 問題在于 ， 擠出了 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 49 公共支出的成本效益分析 誰的 ， 這種擠出是人人都受損嗎 ？ 二是應(yīng)保證社會(huì)資源在可選擇的公共項(xiàng)目之間以及某個(gè)公共項(xiàng)目內(nèi)部的有效使用 。 一是必須保證社會(huì)資源在私人經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)之間的有效配置 。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 48 公共支出的成本效益分析 成本效益分析是對(duì)可獲得的利益和將付出的成本進(jìn)行測定和比較分析 ， 從而為經(jīng)濟(jì)主體提供一種可選擇的經(jīng)濟(jì)決策方案 。 政治效益 。 公共支出的效益通常包含： 經(jīng)濟(jì)效益 。 消費(fèi)性支出是用于社會(huì)公共消費(fèi)方面的支出 ， 積累性支出是直接用于社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)和國家物資儲(chǔ)備的支出 ， 補(bǔ)償性支出是用于補(bǔ)償生產(chǎn)過程中消耗掉的生產(chǎn)資料方面的支出 。 轉(zhuǎn)移性支出 ， 是政府無償?shù)?、 單方面的資金支付 ， 即政府把通過稅收從個(gè)人和企業(yè)取得的收入又以公共支出 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 46 公共支出的主要分類 的形式