【正文】 在具有古老文化傳統(tǒng)的國(guó)家中，由于下述一些條件起主導(dǎo)作用，官員們的實(shí)際社會(huì)職位通常是非常之高的?，F(xiàn)代官員的 社會(huì)職位是由有關(guān)等級(jí)制度的傳統(tǒng)規(guī)定來(lái)加以保證的。這種職能性目標(biāo)在當(dāng)前的“教會(huì)”中已經(jīng)變成了例行常規(guī)的事情，并且回過(guò)頭來(lái)已被戴上了思想上的光環(huán)。從原則上講，他們僅僅對(duì)其主人個(gè)人負(fù)責(zé)。他們所體現(xiàn)出的超現(xiàn)實(shí)的和神圣的價(jià)值，已經(jīng)分散到每一個(gè)似乎無(wú)愧于這種價(jià)值并且正在追求這種價(jià) 值的人們身上去了。 政治官員 —— 至少在充分發(fā)達(dá)了的現(xiàn)代國(guó)家里 —— 并不被人們看成是某個(gè)統(tǒng)治者個(gè)人的仆人。這些目標(biāo)就成為那種世俗的和超現(xiàn)實(shí)的人格化了的主人的替身。新式的忠誠(chéng)只對(duì)不因人而異的職能性的目標(biāo)效忠。進(jìn)入某種辦公機(jī)構(gòu)，包括私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的辦公機(jī)構(gòu)在內(nèi)，就被認(rèn)為是接受了一種要忠實(shí)進(jìn)行管理的特殊義務(wù)，并以此作為對(duì)獲得了安定生計(jì)的報(bào)答。從法律和實(shí)際情況上說(shuō)，不能夠像在中世紀(jì)乃至直到近代初期所常有的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是索取 金錢或報(bào)酬的來(lái)源。首先這表現(xiàn)在需要經(jīng)過(guò)培訓(xùn)方面，而培訓(xùn)課程是有明確規(guī)定的這種培訓(xùn)要求官員在長(zhǎng)期的工作中具有完備的能力；其次還表現(xiàn)在要經(jīng)過(guò)一般性的和專門性的考試方面，這種考試是任職的先決條件。這種處理辦法在世襲制度中是占絕對(duì)統(tǒng)治地位的，至少在這種親故關(guān)系還沒(méi)有被某種神圣傳統(tǒng) 所明確規(guī)定時(shí)是如此。例如現(xiàn)代公共行政學(xué)的理論認(rèn)為，用命令方式來(lái)處理某種事務(wù)的權(quán)力 —— 這種權(quán)力曾經(jīng)依法授予各個(gè)公共行政當(dāng)局 —— 并不是讓行政機(jī)關(guān)靠對(duì)每一種具體情況都發(fā)號(hào)施令的方式處理事情，而僅僅是使得它們可以抽象地處理事情。有關(guān)這些規(guī)律的知 識(shí)表現(xiàn)為官員們所掌握的一種專門的技術(shù)性學(xué)問(wèn)，這種知識(shí)包括法學(xué)以及行政或企業(yè)管理知識(shí)在內(nèi)。從前，在任何情況下，對(duì)國(guó)家正規(guī)事務(wù)的處理情況則剛好與此相反：機(jī)關(guān)事務(wù)是作為次要工作加以執(zhí)行的。 28 Ⅴ .當(dāng)公共機(jī)關(guān)得到了充分發(fā)展的時(shí)候，公務(wù)活動(dòng)要求官員有充分的工作能力，而對(duì)于他必須有嚴(yán)格規(guī)定的在辦公室工作的時(shí)間這一事實(shí)是不予考慮的。 Ⅳ .辦公室管理，至少全部專門化了的辦公室管理 —— 而這種管理工作顯然都是現(xiàn)代的 —— 通常都假定是經(jīng)過(guò)了徹底而且熟練的培訓(xùn)的。 現(xiàn)代企業(yè)家的特色是他以本企業(yè)的“第一號(hào)官員”自居，這和一個(gè)非?，F(xiàn)代化的官僚制國(guó)家的統(tǒng)治者把自己說(shuō)成是國(guó)家的“第一號(hào)公仆”同出一轍?，F(xiàn)代模式的公務(wù)管理進(jìn)行得愈是徹底，這種分離就愈與上述情況相符。在私營(yíng)企業(yè)中，這一套原則甚至擴(kuò)大到了居領(lǐng)導(dǎo)地位的企業(yè)家身上。這種情況在任何場(chǎng)合都是長(zhǎng)期發(fā)展所形成的結(jié)果。 從原則上講，設(shè)立公職人員的現(xiàn)代組織是要把辦公機(jī)關(guān)與官員的私人住所分開的。在某一個(gè)“公共”機(jī)關(guān)中大批現(xiàn)任官員以及各自的物 質(zhì)工具設(shè)備和文書檔案便組成一個(gè)“機(jī)構(gòu)”。 Ⅲ .現(xiàn)代機(jī)關(guān)的管理工作是以書面文件（檔案）為基礎(chǔ)的。事實(shí)上這種隸屬關(guān)系的對(duì)面是統(tǒng)治關(guān)系。在官僚制模式得到充分發(fā)展的場(chǎng)合，機(jī)關(guān)等級(jí)制是按等級(jí)賦予機(jī)關(guān)權(quán)力的原則。 —— 譯者 27 Ⅱ .機(jī)關(guān)等級(jí)制與各種按等級(jí)賦予權(quán)力的原則，意味著一種牢固而有秩序的上下級(jí)制度，在這種制度中存在著一種上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系?？墒墙夥胖蟆?官僚”一詞往往含有貶義，與外語(yǔ)原意相左。 “官僚制”一詞，韋伯用的德語(yǔ)原詞為 Burokrate,本書選自英文版，英語(yǔ)為 Bureaucracy，指像政府機(jī)關(guān)那樣層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確的組織模式，此詞本身原來(lái)并無(wú)貶義。賴特韋伯 (Max Weber)：《社會(huì)論文集》 H這些臣仆所接受的委托和權(quán)力并沒(méi)有明確的規(guī)定，并且在各種場(chǎng)合這些關(guān)系都只是暫時(shí)建立起來(lái)的。即使是一些大型的政治結(jié)構(gòu)，例如在古代東方、在日爾曼和蒙古這種侵略性的帝國(guó)，或者許多封建性結(jié)構(gòu)的國(guó)家中，情況也是如此。而在私人經(jīng)濟(jì)中，則僅僅是出現(xiàn)在最先進(jìn)的資本主義機(jī)構(gòu)之中。在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它們則構(gòu)成官僚制的“管理”。 3．為了正常而持續(xù)地履行這些職責(zé)，以及為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的權(quán)利，人們作出了一些方式方法上的規(guī)定，只有那些具有符合一般規(guī)定的在職資格的人員才能被雇用為官員。 2．為執(zhí)行這些任務(wù)所需要的發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，是以一種穩(wěn)定性的方式進(jìn)行分配的，并且是被關(guān)于物質(zhì)的、神權(quán)的以及其它方面強(qiáng)制手段的法規(guī)嚴(yán)格限制的。 26 官僚制 12 馬克斯 ?韋伯 一、官僚制的特征 現(xiàn)代官場(chǎng)以下列特寫方式發(fā)揮作用： Ⅰ 在其固定的和官方的權(quán)限范圍方面具有理論原則 ，這種理論原則一般是以法規(guī)形式來(lái)加以規(guī)定的，也就是說(shuō)是由法律或行政法規(guī)來(lái)規(guī)定的。政黨體制由此保證了政治職能與行政職能之間的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必需的。因此，這種控制就在政黨體制中得到了發(fā)展。 美國(guó)政治體制在很大程度上是建立在政府權(quán)力分立的基本原則上的。 25 如果為了防止政治在具體細(xì)節(jié)問(wèn)題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔(dān)這兩種職能的機(jī)構(gòu)在法律上分開，政治對(duì)行政的必要控制勢(shì)必要在法律之外進(jìn)行。如果從迄今人們認(rèn)為的廣義上去使用“政治”和“行政”這兩個(gè)詞的話，政治必須對(duì)行政有一定的控制。 最后，民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民。只有這樣，在政府中才能存在協(xié)調(diào)。 為了在國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào) ，就必須或者犧牲掉國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。一種行為準(zhǔn)則，即一種國(guó)家意志的表達(dá)，如果得不到執(zhí)行，實(shí)際上就什么也不是，只是一紙空文。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。因此，分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。但是，這種職能的行使可能不只委托給政府中的某一個(gè)或某一套機(jī)構(gòu)。這兩種職能分別就是：政治與行政。 因此，在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，即國(guó)家意志的表達(dá)職能和國(guó)家意志的執(zhí)行職能。相反，人們已經(jīng)看到，行政是執(zhí)行國(guó)家意志的職能。因?yàn)樾姓?jīng)被想象為執(zhí)行性的職能，既執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能。盡管政府的這兩種職能的分化非常明顯，把這兩種職能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的。在他們眼中這種權(quán)力并非唯一的和絕對(duì)的是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)或司法權(quán)，并且允許這種權(quán)力可以由任何機(jī)構(gòu)來(lái)行使。這樣一來(lái)，原來(lái)某種模糊不清的政治學(xué)理論，就變成了嚴(yán)格的法律文件；原來(lái)頗有吸引力的政治理論，由于它的模糊不清的形式，立刻就成了一套不可行的和不能適用的法律準(zhǔn)則。美國(guó)最高行政官就經(jīng)常通過(guò)行使其否決權(quán)，而對(duì)政治職能的行使發(fā)生重要的影響。因此，當(dāng)“行政”用來(lái)表示職能時(shí)，容易助長(zhǎng)人們的這種觀念，即政府的這種職能僅存在于一般認(rèn)為的執(zhí)行或行政機(jī)構(gòu)的工作中，而這些機(jī)構(gòu)反過(guò)來(lái)又容易被當(dāng)作是僅限于是行使行政職能的。因?yàn)檫@個(gè)詞在冠以定冠詞時(shí)，也用于指一套政府機(jī)構(gòu)?！罢巍焙汀靶姓闭俏覀?yōu)楸磉_(dá)這二種職能而選用的兩個(gè)詞?！? 我們可以看到，這些定義都著重于說(shuō)明，政治與指導(dǎo)和影響的政策相關(guān)，而行政則與這一政策的執(zhí)行相關(guān)。 Goodnow），《政治與行政：政府研究》紐約： 1900 年版，第 17— 26頁(yè)。古德諾（ Frank 11 來(lái)源：弗蘭克 對(duì)于“行政”一詞，可能不那么需要進(jìn)行解釋，因?yàn)閺目茖W(xué)的角度說(shuō)，它尚不曾獲得“政治 ”那樣十分確切的含義。但是可以認(rèn)為，這里所說(shuō)的“政治”的意思，是大多數(shù)人在平時(shí)賦予“政治”一詞的意思。政治與政策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。而且，這兩種職能的分化又導(dǎo)致了被法定的正式政府體制所規(guī)定的政府機(jī)關(guān)的分化，盡管這種分化并不徹底。的確，正如前面所指出的，在某些情況下，它與其它執(zhí)行機(jī)構(gòu)分得非常清楚，以致許多學(xué)者都把司法機(jī)構(gòu)的活動(dòng)當(dāng)作政府的一種分立的權(quán)力或職能劃分出來(lái)。首先，分化最厲害的是司法機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)遍及各國(guó)，這些活動(dòng)也已變得十分突出，這就是所謂的行政（管理）機(jī)構(gòu)。其次是那些對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行進(jìn)行總的監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，一般被歸為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 22 政 治 與 行 政 11 弗 蘭克 ?J?古德諾 如果我們分析任何具體的政府組織，就可以看到有三種從事執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)構(gòu)。如果對(duì)政府管理方式和手段的比較研究將會(huì)使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面實(shí)際上把公開性和活力結(jié)合在一起，并且準(zhǔn)備接受一切嚴(yán)肅的得到廣泛支持的公眾批評(píng)，那么這種比較研究就將使自已有資格進(jìn)入政治研究的最高級(jí)和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。這是一種走向美國(guó)式類型的傾 向 —— 一種為了追求共同目標(biāo)而建立政府與政府之間聯(lián)系的趨勢(shì)，這種聯(lián)系是建立在誠(chéng)信的平等和光榮的隸屬基礎(chǔ)之上的?，F(xiàn)在有一種傾向 ——難道不存在這樣一種傾向嗎？ —— 一種現(xiàn)在還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增加影響，并且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。我們面前的問(wèn)題是，要使政府官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級(jí)而且為他的社會(huì)盡力。他們的效率來(lái)自“團(tuán)體精神”，來(lái)自想表現(xiàn)對(duì)于上級(jí)權(quán)力的阿諛?lè)畛械姆?，或者從最好的角度說(shuō)，來(lái)自易受感動(dòng)的良心的土壤。那里的地方政府還不是充分的地方“自治”政府。 21 地方自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個(gè)嶄新的概念。給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。世界的“作什么”永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國(guó)式的“如何作”所支配。那些不僅被其它國(guó)家的肯定性經(jīng)驗(yàn)所認(rèn)可，并且也與美國(guó)習(xí)慣相契合的種種安排，必須毫不猶豫地優(yōu)先從理論上進(jìn)行完善。并且，“為了適合美國(guó)人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來(lái)說(shuō)，應(yīng)該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi) —— 以免那些僅僅按圖書館標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)可以稱得上是滿意的意見(jiàn)，將會(huì)被教條式地加以運(yùn)用，仿佛它們按實(shí)際政治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)也一定同樣是令人滿意的。 我們自己的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計(jì)出來(lái)了一個(gè)可進(jìn)行調(diào)節(jié)的砝碼。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣 為我的統(tǒng)治者服務(wù)。同樣 ， 如果我見(jiàn)到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無(wú)需改變我作為共和主義者的特點(diǎn)。當(dāng)我們研究法國(guó)和德國(guó)的行政制度時(shí)，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準(zhǔn)則，因而當(dāng)法國(guó)或德國(guó)人向我們解釋其行政實(shí)踐時(shí)，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無(wú)所知?？偟恼f(shuō)來(lái)，最好是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認(rèn)真地考察例如法國(guó)和德國(guó)的那些制度。我們對(duì)于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。我們將會(huì)以更快的速度了解我們自己方法中的特點(diǎn)。 尤其有必要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見(jiàn)，這些成見(jiàn)反對(duì)行政研究中向除了本國(guó)之外的一切地方去尋求啟示，因?yàn)樵谡麄€(gè)政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們?cè)谑褂脷v史比較法時(shí)，似乎沒(méi)有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。 我知道 ，在某些忠心耿耿的愛(ài)國(guó)主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認(rèn)為研究歐洲制度可能會(huì)使人認(rèn)為某些外國(guó)方法比某些美國(guó)方法要優(yōu)越一些。除開建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動(dòng)以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過(guò)一些什么樣的組織工作呢？ 只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識(shí)其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們引進(jìn)了大米，但我們卻不用筷子吃飯。那種對(duì)把外國(guó)制度移植到我們國(guó)家的意圖進(jìn)行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國(guó)制度完全沒(méi)有在這里生長(zhǎng)的可能。這是為了使人們不至于在下述的觀點(diǎn)面前吃驚：以為我們是在外國(guó)的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績(jī)。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)這一點(diǎn)上顯得很遲鈍，而要認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)是很容易的。君主國(guó)家和民主國(guó)家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。但是對(duì)于一切政府，我們卻只可能找到一種進(jìn)行良好行政管理的規(guī)則。如果不對(duì)政府進(jìn)行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來(lái)，即認(rèn)為在民主國(guó)家其行政管理跟非民主的國(guó)家相比較， 是建立在一個(gè)根本不同的基礎(chǔ)之上的。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件 之上組建起來(lái)，還依然是一件未竟事業(yè)。但是僅僅依靠沒(méi)有經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來(lái)的。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會(huì)使用任何一種制度了。我們用腳走路的時(shí)間已經(jīng)過(guò)于長(zhǎng)久，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時(shí)已晚。韋伯的專門術(shù)語(yǔ)（ Bureaucracy）。 三 當(dāng)對(duì)行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以 及對(duì)于它最有用的觀點(diǎn)是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個(gè)龐然大物，因此我們就難以看出有對(duì)它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必要。 我們的理想模式是通過(guò)某種方式建立一個(gè)有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動(dòng)，同時(shí)與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的。只有當(dāng)一個(gè)國(guó)家的全部行政機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時(shí)候