【正文】 45 。須順應(yīng)時(shí)代潮流，尊重農(nóng)民意愿，以改善農(nóng)村人居環(huán)境，解決土地供需突出矛盾，實(shí)現(xiàn)人和地和諧發(fā)展。 八 、 研究 結(jié)論 新農(nóng)村建是件利國利民大事，當(dāng)然解決新農(nóng)村建設(shè)中宅基地整理、“空心村”治理和節(jié)約集約用地問題在農(nóng)村千差萬別，不可 套用 44 一種模式。其主要職能涉及村莊改造中的資金監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)控、矛盾調(diào)解和社區(qū)公共事務(wù)管理。 （ 十 ） 完善新農(nóng)村建設(shè)的“理事會(huì)”制度，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用。 3．研究建立農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)無法復(fù)耕的土地，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須優(yōu)先保障農(nóng)民建房、新農(nóng)村建設(shè)所需公益事業(yè)用地和集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，多余出來的建設(shè)用地，允許村集體通過入股、 43 租賃等辦法發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，允許作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以通過統(tǒng)一有 形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。 2．研究建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的盤活機(jī)制。對(duì)就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居、自愿退宅還耕且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其辦理宅基地退出手續(xù)，憑退出證明，在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，享受到縣城、中心鎮(zhèn)購買安居房、經(jīng)濟(jì) 適用房、廉價(jià)房的政策。 （ 九 ） 積極探索創(chuàng)新，逐步建立農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地退出、盤活、流轉(zhuǎn)機(jī)制 1. 研究建立閑置住房退出機(jī)制。按國家和地方有關(guān)法律規(guī)定，使農(nóng)民擁有宅基地的農(nóng)戶辦理產(chǎn)權(quán)證書。 三要聯(lián)合相關(guān)職能部門及公檢法機(jī)關(guān)，對(duì)農(nóng)村宅基地建新拆舊率低，違法建筑多等突出問題開展專項(xiàng)整治工作。當(dāng)前，一要加強(qiáng)健全舊村改造和中心村建設(shè)的法規(guī)、條件和政策 。 （ 2） 推進(jìn)“雙控模式”制度 在農(nóng)村宅基地用地動(dòng)態(tài)管理中，應(yīng)實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的“雙控模式”：一控農(nóng)戶宅基地面積；二控農(nóng)戶房屋四周圍占面積，審批用地時(shí)明確用地四至，并在“四到場(chǎng)”中嚴(yán)格檢查與落實(shí)。 “四到場(chǎng)”即土地管理員在農(nóng)村宅基地上建房的選址、放樣、砌基、竣工驗(yàn)收四個(gè)時(shí) 點(diǎn)都要到場(chǎng)，對(duì)農(nóng)村宅基地建房在建前、建中、建后全程進(jìn)行檢查與驗(yàn)收。 4. 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地的全程管理 （ 1） 完善“四公開、四到場(chǎng)、一監(jiān)督”的管理制度 “四公開”即計(jì)劃用地指標(biāo)、戶型用地指標(biāo)公開；審批程序及 41 法定程序公開；申請(qǐng)建房戶名單及用地條件公開；審批結(jié)果公開。支持村集體收回超占、閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地，對(duì)尚可繼續(xù)使用的舊房，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)劑制度，無償給鰥寡老人和貧困戶使用。 對(duì)農(nóng)村宅基地整理項(xiàng)目中涉及到的一戶多宅、超占使用宅基地的農(nóng)戶，要區(qū)分不同情況予以拆除。規(guī)范宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)，將庭院等附屬用地納入標(biāo)準(zhǔn)限額審批。嚴(yán)格控制村莊外延擴(kuò)張，新房必須在村莊規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)。 所有農(nóng)村建房戶必須拆除老房，由集體收回原宅基地。對(duì)拒不執(zhí)行政策的超占戶，必須采用法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)那些空閑比較“嚴(yán)重”的“空心村”，要深入開展宅基地綜合整治，實(shí)行宅基地新增指標(biāo)“凍結(jié)”政策，限制村莊規(guī)模外延伸展，督促開發(fā)利用空閑地，積極推進(jìn)土地集約利用。 4. 完善執(zhí)法監(jiān)察制度。合理安置空心村改造中的弱勢(shì)群體 。由此可見，只要對(duì)村莊實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村中心土地的資產(chǎn)價(jià)值，村中心就不會(huì)空。農(nóng)村絕大部分是在舊村基礎(chǔ)上發(fā)展來的，受當(dāng)時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等局限，已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)路通財(cái)通的要求。二是對(duì)比較獨(dú)立的“城中村”，實(shí)行“政府調(diào)控、統(tǒng)一規(guī)劃、村為主體、一村一策、市場(chǎng)運(yùn)作、自求平衡，依法改造、和諧發(fā)展”的運(yùn)作模式。 （ 3） 采取多種模式進(jìn)行“城中村”改造。對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民住宅建設(shè)，要求集中建農(nóng)民住宅小區(qū)，推廣多層、聯(lián)排建設(shè)，向空中發(fā)展。 （ 2） 加強(qiáng)建房引導(dǎo)，鼓勵(lì)集中連片居住 。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的村，采取嚴(yán)格控制、規(guī)劃引導(dǎo)、積極扶持的辦法，鼓勵(lì)他們整理舊村，拆舊建新，拆平建樓，建設(shè)城市化的新農(nóng)村。 3. 內(nèi)部挖潛力、增容不增量，填實(shí)“空心村”。為了進(jìn)一步保護(hù)文物，對(duì)古代建筑群開發(fā)旅 游，需要村民整村搬遷。統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，新建“洎水新城”，只需占 220畝，人均建設(shè)用地由 140平方米降至，縮小了村莊居民點(diǎn)用地規(guī)模。三是因采礦等地質(zhì)災(zāi)害造成地面沉陷、房屋裂縫，村民需搬遷的，可進(jìn)行土地置換?？刹扇⊥恋刂脫Q辦法幫 助解決改造周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)。如對(duì)建設(shè)中心村、整治“空心村”過程中進(jìn)行退宅還耕的按退一補(bǔ)一原則，在中心村、基層村規(guī)劃基層置換，建筑土地面積與宅基地面積相抵后，余出部分給予一定補(bǔ)償。要建立建新宅交出老宅基地等相關(guān)傾斜政策，引導(dǎo)鼓勵(lì)基層及農(nóng)民群眾在農(nóng)村宅基地置換中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)或向中心村購房后，應(yīng)限期拆除舊房，退宅還耕，減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模。 2. 采取置換方式，切實(shí)解決移民并村、舊村改造用地困難。在鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理中，應(yīng)遵循“合理布局、科學(xué)規(guī)劃、規(guī)模適度、注重實(shí)效”原則，嚴(yán)格控制土地利用總體規(guī)劃確定的標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)控制在 150 平方米（或 120 平方米）以內(nèi)，并逐步縮小。實(shí)行鄉(xiāng)村建設(shè)用地土地置換、指標(biāo)折抵的辦法，有效地引導(dǎo)農(nóng)戶建房向中心村集中，能確保鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模逐步縮小，解決鄉(xiāng)村建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾。 37 1. 利用規(guī)劃和政策引導(dǎo)，對(duì)“空心村”和“城中村”進(jìn)行改造。 （ 七 ） 采取措施，科學(xué)治理“空心村” 治理“空心村”是一項(xiàng)綜合型的社會(huì)事業(yè)，需要各方面的積極努力和配合。對(duì)不能交出舊宅基地的，如農(nóng)村老人居住的，也要簽訂拆舊協(xié)議并繳納保證金，協(xié)議規(guī)定時(shí)間不能及時(shí)拆除的，用保證金作強(qiáng)制拆除資金。 對(duì)舊宅基地，農(nóng)民申請(qǐng)建房時(shí)，必須建新交舊，交由集體統(tǒng)一支配。對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理點(diǎn)按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，如新增耕地分配機(jī)制，激勵(lì)、調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)人民政府參與農(nóng)村建設(shè)用地整理的積極性。凡開展農(nóng)村宅基地整理的村，可獲得一定數(shù)量的折抵建設(shè)用地指標(biāo)。 3. 把農(nóng)村居民 點(diǎn)整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系 36 起來，建立農(nóng)村建設(shè)用地整理的激勵(lì)機(jī)制。 農(nóng)村宅基地整理實(shí)施過程中不搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶個(gè)人合法權(quán)益。四是對(duì)農(nóng)耕型村莊、產(chǎn)業(yè)型村莊，山區(qū)丘陵型村莊、生態(tài)旅游型村莊、都市型村莊和資源型村莊等，要根據(jù)不同區(qū)域生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)支撐、環(huán)境狀況，采取不同的整治模式。三是對(duì)大村落，可歸并附近零星小村落。其基本思路：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，靠近集鎮(zhèn)的村莊，納入集鎮(zhèn)規(guī)劃，鼓勵(lì)建多層新型農(nóng)民公寓。若集中建設(shè)強(qiáng)行將農(nóng)民搬到一起，實(shí)行像城市社會(huì)區(qū)管理居民的模式，不僅增加了農(nóng)民耕種運(yùn)輸成本，而且不利于農(nóng)民之間交流。 （ 六 ） 區(qū)別對(duì)待，分類實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整治 1. 抓住新農(nóng)村建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的作用，加大農(nóng)村宅基地整治力度。對(duì)新建房屋，無論是原宅翻新，還是新選址建新房，都要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建 35 設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行“三公布、三到場(chǎng)、一監(jiān)督”的管理制度。 2. 建立農(nóng)民住房全程動(dòng)態(tài)管理制度。針對(duì)過去農(nóng)民建房存在的建設(shè)無規(guī)劃、配套無資金、選址憑關(guān)系的突出問題，在農(nóng)村集中居住點(diǎn)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)預(yù)留地區(qū)域內(nèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)組織實(shí)施，要實(shí)行“五統(tǒng)一”的供地 模式，即“統(tǒng)一協(xié)議補(bǔ)償、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一開發(fā)配套、統(tǒng)一拍賣選址、統(tǒng)一分戶辦理手續(xù)”等。既要重視村莊建設(shè)規(guī)劃，也要重視區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)體系規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃必須適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，有利于農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高。 在加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制的基礎(chǔ)上，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和年度 用地計(jì)劃的新農(nóng)村建設(shè)用地，特別是對(duì)重點(diǎn)生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施用地，及時(shí)予以保障外，對(duì)其他用地都進(jìn)行嚴(yán)格控制，努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃龍頭的制約作用。研究制定復(fù)墾指標(biāo)分配、 34 專項(xiàng)資金扶持、工商稅費(fèi)減免等方面的激勵(lì)政策，積極引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)力量參與農(nóng)村宅基地整理和舊村改造。對(duì)利用存量建設(shè)用地、閑置地、舊住宅、廢舊場(chǎng)所等建房的，免收部分收費(fèi)。對(duì)宅基地整理項(xiàng)目，面向困難群眾建造的周轉(zhuǎn)房、老年公寓等要給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。允許一定比例的宅基地復(fù)耕啟動(dòng)指標(biāo)易地有償調(diào)劑，以加快宅基地整理項(xiàng)目的實(shí)施。建議省級(jí)適當(dāng)提高農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。 2．適當(dāng)提高宅基地整理項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮農(nóng)戶舊房拆遷安置補(bǔ)償資金投入的實(shí)際，參照征地拆遷補(bǔ)助政策，確定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)整理項(xiàng)目的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)資金的大體平衡。否則，一旦審批之后，其結(jié)果就是兩代 3 人占有兩處宅基地，以一處 150平方米 /戶計(jì) 33 算， 共計(jì) 300 平方米， 人均宅基地也將在到 100 平方米 /人。最重要的是加入人均宅基地面積作為審批的一個(gè)重要尺度。即使農(nóng)村人口保持不變或小幅減少，農(nóng)村宅基地的總量依然會(huì)不斷增大。但實(shí)際上，由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的規(guī)模在不斷變小。 要按各地農(nóng)民意愿、民族習(xí)慣、實(shí)際情況、實(shí)事求是、因地制宜，本著節(jié)約集約土地為原則制定用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的指標(biāo)體系。但目前這種差別仍末在農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定中體現(xiàn)出來。這 32 種差別一方面是由于各的自然條件、風(fēng)俗習(xí)慣和戶 型的差異造成；另一方面，各省劃定農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的不規(guī)范和不統(tǒng)一也導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異過大。 （ 三 ） 制定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批條件 1. 制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 從各地農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)值看，差別較大且不合理。要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)戶才是農(nóng)村居民點(diǎn)宅基地節(jié)約集約利用的主體，正確處理好農(nóng)民主體與政府主導(dǎo)的關(guān)系。各級(jí)部門要采取多種形式，通過電視、報(bào)紙、新聞媒體等，大力宣傳《土地管理法》及《農(nóng)村宅基地管理辦法》，宣傳開展農(nóng)村宅基地整治的意義，營造全社會(huì)共同參與宅基地整治的氛圍，破除宅基地私有觀念，樹立集體 公有意識(shí)，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村宅基地整治掃清思想和認(rèn)識(shí)障礙。 1. 要有正確的輿論導(dǎo)向。 （ 二 ） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念 。實(shí)行以獎(jiǎng)促 31 治政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。 3. 第 16 條強(qiáng)調(diào)，把支持農(nóng)民建房作為擴(kuò)大內(nèi)需的重大舉措，采取有效措施推動(dòng)建材下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)有條件的地方通過多種形式支持農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)自用住房。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補(bǔ)充耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的 ，在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計(jì)劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納 農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題。深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同 等的權(quán)益。 30 2. 第 23 條，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。按照嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)。力爭用 3 年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。落實(shí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制， 上級(jí)審計(jì)、監(jiān)察、組織等部門參與考核。 1. 第 19 條：“有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。特別要執(zhí)行，落實(shí)中發(fā)〔 2021〕 1 號(hào)文件，具有現(xiàn)實(shí)性、戰(zhàn)略性，指導(dǎo)性的文件，我們要認(rèn)真地領(lǐng)會(huì)好，執(zhí)行好。加之管理人員較少，難于保證“三到場(chǎng)”，給宅基地管理帶來了難度。 6. 缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不夠大。 5. 缺乏市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。 相當(dāng)一部分農(nóng)民沒有土地 管理制度的 法 制觀念，認(rèn)為在自己的責(zé)任田里蓋房子是自己的事，只要村委會(huì)和鄉(xiāng)親承認(rèn)就可以了，有沒有正式的宅基地證無所謂。農(nóng)戶建房中除主房以外其他用地的管理沒有完全到位，建房戶往往將批準(zhǔn)的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地?cái)U(kuò)張到批準(zhǔn)面積之外，有的農(nóng)戶庭院面積竟比批準(zhǔn)建房面積 28 大幾倍；七是“一戶一宅”政策的配套措施不完善，缺乏具體可操作的政策指導(dǎo)，如對(duì)超面積使用部分如何處理？建新房后，農(nóng)戶是否有拆舊的義務(wù)？誰來負(fù)責(zé)實(shí)施？政策依據(jù)是什么？拆除舊宅是否應(yīng)當(dāng)給予必要的補(bǔ)償?shù)取? 3. 宅基地?zé)o償使用，政策措施不完善等導(dǎo)致“空心村”的形成。二是普遍 存在村莊規(guī)劃滯后。 一是規(guī)劃意識(shí)淡薄。三是一些先富裕起來的農(nóng)民追求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房。不少農(nóng)民建房還是保持傳統(tǒng)的“風(fēng)水”風(fēng)俗，在 座 落、朝向的選擇上基本聽“風(fēng) 27 水師”的，沿襲著“零星”建房的習(xí)慣。農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)普遍存在著私有的觀念 ，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財(cái)產(chǎn)，越多越好。 1. 農(nóng)村居民的舊思想觀念根深蒂固。 （二） 產(chǎn)生的主要原因 通過實(shí)地調(diào)研、走訪農(nóng)戶、召開座談會(huì)， 參加一些論壇和土地利用年會(huì)等。 6. 新農(nóng)村建設(shè)中，有盲目推行農(nóng)宅公寓化的趨勢(shì)。 5. 拆遷成本高，資金落實(shí)難。 26 4. 空心村改造中弱勢(shì)群體安置難。 3. 閑置農(nóng)村宅基地盤活機(jī)制存在缺陷，既缺乏法律依據(jù)，又缺失經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿。村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心