【正文】 同時，還應通過制定適當?shù)膮^(qū)域經(jīng)濟政策，防止市場機 制的自發(fā)作用導致地區(qū)差距講一步擴大。很多地方政府用土地和優(yōu)惠政策招商引資作為促使 本地經(jīng)濟發(fā)展和 GDP 增長的最優(yōu)選擇，這是區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的一個最普遍的問題。不發(fā)達地區(qū)的造血功能不足。在地區(qū)差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅使，各 地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。三是 存在嚴重的產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象。中部地區(qū)農(nóng)業(yè)比重很大，農(nóng)村人口過多，由于靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路越來越窄，而制造業(yè)又沒有出現(xiàn)由東部向中部轉移的 梯度效應，在東部大發(fā)展、西部大開發(fā)、東北經(jīng)濟振興的新形勢下，中部地區(qū)經(jīng)濟結構轉型 所面臨的國內(nèi)與國外的壓力會加大，“經(jīng)濟凹地”有可能會加深。向沿海傾斜的區(qū)域政策使 全國經(jīng)濟重心總體向東南偏移，中西部地區(qū)的經(jīng)濟類型和產(chǎn)業(yè)結構與東部地區(qū)也產(chǎn)生了很大 差異。以西部的 GDP 增長速度為 1 相比較，1998 年東西部比為 ：1，2002 年擴大為 ：1。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的比較看 改革開放以來，隨著東部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，在市場機制的作用下，生產(chǎn)要素大量地 向東部地區(qū)流動，但產(chǎn)業(yè)由東部地區(qū)向中西部地區(qū)的梯度轉移并沒有實現(xiàn)，盡管國家在前幾 年大力實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，但西部地區(qū)受各種條件的限制，發(fā)展仍較緩慢。重慶、成都、西安等城市建設突飛猛進。從西部大開發(fā)取得的進展看 國家實施西部大開發(fā)的 4 年里，國債投資及其帶動的投資達 7000 億元人民幣，五大標 志性工程：生態(tài)環(huán)境建設、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調(diào)兩線工程進展順利。市 場經(jīng)濟體制已基本形成，并在 WTO 規(guī)則下迅速與國際市場接軌。區(qū)域經(jīng)濟是各國和世界經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐力量。隨著以“審判為中心”的訴訟制度改革的發(fā)展，補充偵查制度在懲治犯罪、提高訴訟質量等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。對在審查起訴環(huán)節(jié)，公訴承辦人濫用退回補充偵查權、或者為了規(guī)避訴訟風險推卸責任，造成當事人權益受損的也要予以追責。強化外部監(jiān)督。(四)建立監(jiān)督制約機制，強化內(nèi)部與外部監(jiān)督。(三)規(guī)范退回補充偵查提綱。在司法實踐中，要加強對偵查人員的法律意識和素質培訓，轉變傳統(tǒng)的“重實體,輕程序”的法律觀,增強證據(jù)意識，在收集有罪證據(jù)的同時，注重收集無罪證據(jù)。首先，檢察機關通過《調(diào)取證據(jù)通知書》的方式，退回偵查機關補充偵查，該類案件可以規(guī)定為一是與案件定性、量刑有關的主要犯罪事實不清、主要證據(jù)之間存在矛盾的；二是犯罪構成要件欠缺的；三是法定量刑情節(jié)未予查實的；四是其他對定罪量刑有重要意義的事實尚未查清的；五是程序上存在違法的情況，如違反回避制度，導致偵查失去了公正性，嚴重侵犯了犯罪嫌疑人及訴訟參與人的人身權利和訴訟權利；對犯罪嫌疑人刑訊逼供的；其他嚴重違反程序法的行為。(五)缺乏有效的監(jiān)督機制。同時，偵查機關和檢察機關對案件公訴的證明標準有著不同的理解，從而導致偵查機關對退回補充偵查往往比較反感，一定程度上抱有抵觸情緒，使得退而不查的情況呈普遍趨勢。如《刑事訴訟法》第175條第二款規(guī)定“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回補充偵查，也可以自行偵查”；《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第380條規(guī)定“人民檢察院認為犯罪事實不清，證據(jù)不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當提出具體的書面意見，連同案卷材料一并退回公安機關補充偵查；人民檢察院也可以自行偵查，必要時可以要求公安機關提供協(xié)助”。檢察機關應在1個月內(nèi)補充偵查完畢，2次為限。一、刑事公訴案件補充偵查制度的概述(一)補充偵查制度的含義我國現(xiàn)行刑事訴訟法雖已對補充偵查制度進行了規(guī)定，但是對其概念卻未進行明確釋義，致使學界中對補充偵查制度的闡釋存在分歧，如陳光中教授將補充偵查定義為“公安機關或者人民檢察院依照法定程序，在原有偵查工作基礎上，就案件的部分事實、情節(jié)繼續(xù)進行偵查的訴訟活動”①；袁家盛教授將其定義為“人民檢察院在審查偵查機關移送提起公訴的案件時，認為主要事實不清、證據(jù)不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回偵查機關進一步調(diào)查，補充證據(jù)的訴訟行為”[①]上述兩種定義方式對補充偵查的主體、條件、內(nèi)容和性質都進行了闡述，但是在執(zhí)行主體上存在區(qū)別。檢察院不起訴權是對偵查權最好的監(jiān)督。（三）發(fā)揮檢察機關的有效職能作用。為有效避免“屢退不查、補查不力”的情形，有必要改革現(xiàn)行的偵查機關內(nèi)部考核機制。三、遏制退查率逐年上升的對策建議（一）健全案件質量流程管理機制，對退查案件實施同步管理。偵查機關和檢察機關都沒有將退回補充偵查的成效納入績效考核中。退查案件類型及退查理由相對集中，首先因為這幾類案件較為多發(fā)、本身數(shù)量較多，但是在這幾類案件中經(jīng)常出現(xiàn)的退查理由卻在以后的案件中仍然出現(xiàn)，這說明以往的退回補充偵查只對個案起到了指導作用，并沒有引起偵查機關的足夠重視，沒有發(fā)揮普遍的指導作用。檢察院公訴部門案多人少問題比較突出，平均每個公訴人員每年辦理的公訴案件數(shù)量達 150 件，平均每人每 2 天就要審結 1 個案件。二、造成退查案件泛濫的原因分析。然而實踐中，部分案件的退查提綱過于簡單籠統(tǒng)，沒有明確指出存在的問題、偵查方向和解決辦法，缺乏可操作性，加之偵訴雙方缺乏必要溝通，導致對退查事項的理解存在偏差，偵查人員不能很好地領會退查意圖，造成補查質量較低。（二）退查易被偵查、檢察機關作為延期手段。(或稱查獲經(jīng)過)的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，案件偵查質量不高主要表現(xiàn)在以下幾個方面：。然而，囿于諸多原因，審查起訴環(huán)節(jié)退回補充偵查在具體適用中卻存在問題，很大程度上違背了程序設置的初衷，影響了程序應有效能的發(fā)揮。所以，有必要建立并完善獨立董事責任保險制度，通過規(guī)定使上市公司和保險公司執(zhí)行獨立董事責任保險品種的嚴格責任，使獨立董事的“無意”過失行為所產(chǎn)生的個人賠償風險得到最大程度的降低，以此激勵獨立董事積極參與公司經(jīng)營活動并真正發(fā)揮監(jiān)督作用。（六）建立獨立董事責任保險制度獨立董事責任保險是指當獨立董事在行使職權時因工作疏忽或行為不當（惡意、違背忠誠義務，信息披露中故意的虛假或誤導性陳述，違反法律法規(guī)的行為等除外），導致第三人（包括股東，債權人等）遭受經(jīng)濟損失而依法應承擔個人經(jīng)濟賠償責任時，由保險人按保險合同的約定支付該董事進行抗辯所支出的有關法律費用，并代表償付其應當承擔的民事賠償責任的一種職業(yè)責任保險。當然，獨立董事不可能是全才，也不可能完全了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個方面，在實踐中要求獨立董事在有限的時間內(nèi)作出正確的判斷，發(fā)表正確的獨立意見的確使很困難的。從長遠來看，我們還應借鑒西方國家的經(jīng)驗，如通過給予一定量的股票期權或延期支付等長期激勵，來建立靈活的薪酬制度，使獨立董事更加關注上市公司的經(jīng)營業(yè)績、發(fā)展前景和長期利益，發(fā)揮其更大的作用。（四）完善獨立董事的薪酬制度獨立董事的薪酬與其工作的積極性和獨立性由密切聯(lián)系：薪酬過低則激勵不足，難與其所承擔的義務和責任相匹配，不能吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才拿出足夠的時間、精力取積極參加董事事務；薪酬過高，則獨立董事又會考慮如何保證其利益的穩(wěn)定，而在工作中作出妥協(xié)，受制于能夠決定其聘用與否者，即上市公司的內(nèi)部控制人。建立獨立董事檔案、獨立董事公示制度和工作績效評價制度，為社會公眾和中介機構評價獨立董事的業(yè)績提高條件，促使職業(yè)經(jīng)理層的建立，促進個人信譽及社會評價體系的形成。有關部門還應通過制定《獨立董事法》，明確獨立董事的任職資格、任期、選聘程序、作用、責任、義務等，給予獨立董事制度相應的法律地位，依法保障獨立董事正常履行職能并約束獨立董事的行為，從而維護社會公共利益的投資者的合法權益，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。此類委員會應當由獨立董事?lián)?，主席也應由獨立董事?lián)?。中國證監(jiān)會{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見（指導意見稿）}要求，上市公司董事會成員中應當有三分之一以上的為獨立董事，無論是20%30%還是三分之一都大大低于美國的62%的比例。（四）獨立董事的集體規(guī)模優(yōu)勢獨立董事的能力和品德不管如何優(yōu)秀，但孤掌難鳴。獨立董事分文不取，既不符合按勞取酬的分配原則，權利與義務相一致的理念，更無法讓其承擔賠錢的民事責任。就公司而言，目前也無成熟的報酬方案。因此，法律責任機制與市場機制都應當為建立成熟的獨立董事市場發(fā)揮積極的作用。獨立董事還可以自己購買董事責任保險，以減輕自己的賠償責任，公司也可以提供部分保險費補貼。獨立董事與其他董事一樣，既享有權利也承擔義務與責任。當然，股東利益使公司利益中的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代公司法中的公司社會責任理論認為，公司利益既蘊含著股東利益，也蘊含著股東之外的其他利害關系人的利益等。以推薦獨立董事為主要業(yè)務的獵頭公司，也將在市場中獲得發(fā)展壯大。一家上市公司的獨立董事不宜全部由法學家擔任，也不宜全由經(jīng)濟學家或任何一類專業(yè)人士擔任。這種專業(yè)知識和工作經(jīng)驗囊括企業(yè)管理，法律，財務，工程技術和其他專業(yè)技術。立法上應當采取枚舉法與概括法相結合的原則，嚴格界定獨立董事的消極資格。大體而言，獨立董事既應當具備普通董事的任職資格，也應當同時具備其他特殊資格。較之內(nèi)部董事，這種監(jiān)督會更加超然和有力。二是有利于檢查和評判。”應注意的是，該（草案）雖多次用了“應”這個字眼，但她關于設立獨立董事的要求不是強制性的。該{草案}第14條規(guī)定，“公司至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數(shù)的20%。公司的關聯(lián)交易必須有獨立董事簽字后方能生效。董事會換屆時，外部董事應占董事會人數(shù)的的1|2以上，并應有二名以上的獨立董事{獨立于公司股東且不在公司內(nèi)部任職的董事}?！痹摋l特別注明“此條為選擇性條款”，表明上市公司不一定非設立獨立董事不可，而是可以設獨立董事，也可以不設獨立董事，由公司根據(jù)需要而定。上市公司董事會成員中應當至少包括1/3的獨立董事，其中至少包括一名會計專業(yè)人士{會計專業(yè)人是指具有高級職稱或注冊會計師資格的人士}。獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。這種運行模式在公司股權并不十分分散的情況下，尚能保證股東利益的最大化。實踐中人們也認為獨立董事可以站在客觀公正的立場，保護公司和投資者的利益，發(fā)揮對管理層的制衡作用。從股東大會的召集到會議內(nèi)容的確定，包括董事候選人的提名和通過，往往都是在經(jīng)營者的操縱之下，股東大會對經(jīng)營者的各種動議的審批僅僅只是履行一道手續(xù)而已。由于受時間，成本等限制，股東大會不可能頻繁舉行，因此，在法國大革命立憲思想的影響下，不少國家的公司法仿照政治上的立法，行政和司法三權分立的模式，設計了股份公司中的最高意思決定機構，業(yè)務執(zhí)行機構和監(jiān)察機構，也就是股東大會，董事會和監(jiān)事會，并規(guī)定了其詳細的制度。二、獨立董事制度的內(nèi)涵與獨立董事制度的立法概況（一）獨立董事制度起源的經(jīng)濟學分析公司是以營利為目的的社團法人，它有法人性，營利性，社團性三大特性。所以，獨立董事更多的情況下只是到時開開會，舉舉手，表表態(tài)而已。（四）獨立董事制度獲得信息局限性問題許多獨立董事在３至４家上市公司兼職，根本沒有充分的時間了解公司的情況。日本曾在1950年修改商法，監(jiān)事會只保留會計實務的監(jiān)督，將業(yè)務監(jiān)督權賦予了董事會。它們由于受信托法律制度的深遠影響，形成了嚴格的董事責任，加上發(fā)達證券市場