【正文】 行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號，以下簡稱《辦法》）?，F(xiàn)將《辦法》起草背景和主要內(nèi)容介紹如下：一、《辦法》起草背景和起草過程黨中央、國務(wù)院高度重視政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展工作。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號）提出：“根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)”。2014年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）提出：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持”，并明確要求發(fā)展改革委制定“政府使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，支持重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法”。為進(jìn)一步規(guī)范政府出資行為，促進(jìn)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)健康有序發(fā)展，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，在總結(jié)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已有的運(yùn)作實(shí)踐基礎(chǔ)上，發(fā)展改革委研究起草了《辦法》。在《辦法》起草過程中，我們多次組織召開部門和行業(yè)座談會(huì)，深入調(diào)研和廣泛聽取地方政府和行業(yè)、專家的意見。《辦法》發(fā)布后，還將指導(dǎo)各級政府規(guī)范設(shè)立和有效運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮好政府對社會(huì)投資的帶動(dòng)和引導(dǎo)作用。二、《辦法》出臺(tái)的意義和目的 當(dāng)前，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已成為我國各級政府廣泛使用的投融資工具，近年來呈加速增長之勢，并已形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部全面擴(kuò)散的分布特征。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金市場格局呈現(xiàn)國家級、地方級發(fā)展規(guī)?；?、市場化的特點(diǎn)。從國家層面看，如國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等吸引了有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本參與，投向國家重點(diǎn)支持領(lǐng)域和行業(yè)。從地方層面看，如中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、山東省股權(quán)投資引導(dǎo)基金、湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金等采用參股設(shè)立子基金等方式，重點(diǎn)支持省市級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域?！掇k法》出臺(tái)的意義和目的主要有以下幾個(gè)方面： 一是主動(dòng)把控政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展總體趨勢。作為傳統(tǒng)銀行和資本市場之外的重要金融媒介和投融資工具，產(chǎn)業(yè)投資基金是有效市場和有為政府相結(jié)合的一個(gè)關(guān)鍵著力點(diǎn)。十八大以來，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金成為創(chuàng)新政府投融資資金運(yùn)用方式、提高政府出資資金使用效率的重要選擇，為發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了積極作用。在進(jìn)一步做好促投資、穩(wěn)增長實(shí)踐中，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金還會(huì)有更快和更大規(guī)模增長。如何在宏觀層面上把握政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金總體運(yùn)行動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢，完善政府資金運(yùn)用績效評價(jià)制度，分析評價(jià)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的投融資效果和總體政策效果，不斷提高政府資金使用效率，防范化解政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金投融資過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，更好發(fā)揮政府資金市場化配置的杠桿作用，需要在國家層面有更全面和更完善的政策法規(guī)予以規(guī)范和引導(dǎo)。《辦法》的出臺(tái)順應(yīng)了這一發(fā)展趨勢要求。二是健全和完善政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)管理和監(jiān)督評價(jià)政策體系。目前，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可直接適用的法律法規(guī)和相關(guān)政策主要有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2008〕116號）、《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（發(fā)改委2005年39號令）、《私募投資基金管理辦法》（證監(jiān)會(huì)2014年105號令），以及《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號）等。這些文件從不同層面和不同角度對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金資金募集、基金投向、基金監(jiān)管等基金運(yùn)作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)。地方政府也根據(jù)自己的實(shí)際情況，有針對性地出臺(tái)了本地政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的管理辦法。然而，現(xiàn)有監(jiān)管政策還不夠健全完善。在政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立之后，還需要從政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的政策屬性和政府性資金屬性出發(fā)，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的總體運(yùn)行狀況進(jìn)行信息采集和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金投融資活動(dòng)的總體狀況和發(fā)展趨勢進(jìn)行政策評估、信用評估和趨勢把控。本《辦法》的出臺(tái)，正是從這些方面進(jìn)一步健全了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的監(jiān)管政策評價(jià)制度，補(bǔ)充、完善了我國基金業(yè)管理的政策體系。三是創(chuàng)新完善政府投融資管理體制的具體措施之一?！掇k法》的出臺(tái)是根據(jù)事中事后監(jiān)管要求，針對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立后的投融資行為，對以投資基金方式進(jìn)行的政府投融資活動(dòng)進(jìn)行宏觀監(jiān)測和管理，是對進(jìn)一步創(chuàng)新完善政府投融資管理體制的具體落實(shí)。四是有利于更好地貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。設(shè)立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的核心在于，通過財(cái)政性資金撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，及具有較大發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)過前期扶持培育后可成長為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的領(lǐng)域?！掇k法》提出由負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和國家產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展改革部門對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行主動(dòng)地符合性評價(jià)，保證基金在實(shí)際運(yùn)作過程中“不走偏”，有利于國家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹執(zhí)行。三、《辦法》的主要內(nèi)容《辦法》共七章四十七條，針對基金的募資、投資、管理、退出等環(huán)節(jié)，以信息登記、績效評價(jià)和信用評價(jià)的方式對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)行進(jìn)行宏觀信用信息監(jiān)督管理。第一章是總則，主要對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金及其組織形式、管理架構(gòu)及運(yùn)行管理等進(jìn)行界定和原則性規(guī)定，明確《辦法》加強(qiáng)事中事后信用信息監(jiān)管的原則，確定具體信用信息監(jiān)管方式和監(jiān)管責(zé)任主體。第二章從基金資金募集開始，具體明確政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息的登記管理體制，包括登記程序、登記方法，登記內(nèi)容等。第三章明確了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)投向的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，具體包括非基本公共服務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、住房保障領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域等。并強(qiáng)調(diào)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的具體投資對象應(yīng)是未上市企業(yè)股權(quán)，或者上市公司的定向增發(fā)、并購重組和私有化等股權(quán)交易的股份。第四章確定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的績效評價(jià)體系及評價(jià)方法。評價(jià)包括兩個(gè)方面，一是對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)行績效的評價(jià)，二是對基金管理人績效的評價(jià)。評價(jià)采取系統(tǒng)性評分辦法，并將評分結(jié)果適當(dāng)予以公告。第五章確定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)信用體系建設(shè)。建立基金、基金管理人和從業(yè)人員信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺(tái)；各級發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)信用體系建設(shè)，并與全國信用信息共享平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)互通。對于存在不良信用記錄的基金、基金管理人和從業(yè)人員，國家發(fā)展和改革委通過“信用中國”網(wǎng)站統(tǒng)一向社會(huì)公布。第六章確定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的監(jiān)督管理，主要是針對基金的信用信息進(jìn)行具體監(jiān)管。監(jiān)管采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場“雙隨機(jī)”抽查方式，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)基金規(guī)范運(yùn)作，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。第七章是附則，對《辦法》具體施行進(jìn)行了說明。四、《辦法》的主要特點(diǎn) 一是注重部門間協(xié)作。《辦法》充分考慮不同監(jiān)管部門的分工職責(zé)，充分考慮現(xiàn)有基金業(yè)監(jiān)管政策相關(guān)要求，充分考慮監(jiān)管部門間的配合與協(xié)作，避免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和多頭監(jiān)管，恪盡職守，突出強(qiáng)調(diào)了發(fā)展改革部門在政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府投融資行為特征，重點(diǎn)監(jiān)管產(chǎn)業(yè)政策方向，積極完善基金業(yè)發(fā)展整體監(jiān)管政策體系建設(shè)。二是堅(jiān)持并突出事中事后監(jiān)管原則?！掇k法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)針對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立后的運(yùn)行監(jiān)測、信用評價(jià)和績效評價(jià)，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的政策效果和投融資績效進(jìn)行宏觀總體評估。三是堅(jiān)持貫徹“放管服”行政管理體制改革精神?！掇k法》以政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金登記信息管理系統(tǒng)為依托，將基金設(shè)立前審批改為設(shè)立后登記信用信息，并實(shí)行分級登記管理，堅(jiān)持貫徹落實(shí)行政管理體制“放管服”改革要求，強(qiáng)化基金運(yùn)行環(huán)境建設(shè)和服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展。四是突出信用約束理念，創(chuàng)新政府宏觀管理方式。不同于傳統(tǒng)意義上政府投融資行為中的審批制、核準(zhǔn)制和備案制等行政管理工具，《辦法》創(chuàng)新政府宏觀監(jiān)管方式，提出了“登記+信用約束”的行政管理模式，將信用監(jiān)管運(yùn)用到政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)的監(jiān)管上，通過與全國信用信息共享平臺(tái)和“信用中國”網(wǎng)站互聯(lián)互通，有助于政府在宏觀調(diào)控中更好地把握苗頭性、傾向性和潛在性問題，推動(dòng)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極作用。五是著重宏觀監(jiān)管避免行政干預(yù)?！掇k法》對基金的具體經(jīng)營管理和投融資行為沒有增加行政審批和行政干預(yù)，既對政府資金使用方式的轉(zhuǎn)變效果和投融資行為有明確的方向把握、信息分析和績效評價(jià)，又保證政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金按照市場化、專業(yè)化原則依法獨(dú)立運(yùn)作。六是為地方政府設(shè)立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金尋找出資方、遴選基金管理人提供重要參考?！掇k法》提出建立并完善政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和基金管理人績效評價(jià)指標(biāo)體系，每年根據(jù)特定的評價(jià)指標(biāo)對基金和基金管理人進(jìn)行系統(tǒng)性評分，并將結(jié)果適當(dāng)予以公告，為社會(huì)投資方和地方政府選擇合適的基金和基金管理人提供參考，也對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作提出指導(dǎo)性要求。四、《辦法》全文及重點(diǎn)條文解讀部分條文解讀來源：PE實(shí)務(wù)（劉乃進(jìn)）政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法第一章總則第一條 為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，提高政府資金使用效率，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2016]53號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）等法律法規(guī)和有關(guān)文件精神，制定本辦法?！痉治觥吭撧k法明示，其上位法為《公司法》、《合伙企業(yè)法》，此點(diǎn)保持了與發(fā)改委等10部委發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》相同的法律邏輯。2006年3月1日，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》生效，其第一條規(guī)定“依據(jù)《公司法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律法規(guī)制定（注：當(dāng)時(shí)含有有限合伙內(nèi)容的《合伙企業(yè)法》尚未修訂）”；其第六條規(guī)定，“以公司形式設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，可以委托其他創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理顧問企業(yè)作為管理顧問機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)其投資管理業(yè)務(wù)。委托人和代理人的法律關(guān)系適用《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》等有關(guān)法律法規(guī)”。2013年6月1日，修訂后的《證券投資基金法》實(shí)施，該法第二條將證券投資基金（含私募證券）的上位法界定為《信托法》、《證券法》。2014年8月21日，證監(jiān)會(huì)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》施行，該辦法第一條將私募基金（含私募股權(quán)）的上位法界定為《證券投資基金法》。2015年11月12日，財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》施行，該辦法第一條規(guī)定其依據(jù)《預(yù)算法》、《合同法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》制定。簡要分析不同上位法的界定，會(huì)導(dǎo)致對基金的性質(zhì)、基金份額的性質(zhì)、基金與投資者之間的法律關(guān)系、基金與管理人之間的法律關(guān)系有不同認(rèn)識。按《證券投資基金法》、《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，私募基金的證券或金融產(chǎn)品的屬性更濃。在政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域，按《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》、《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《政府投資基金暫行管理辦法》，基金的企業(yè)性質(zhì)更濃。產(chǎn)業(yè)基金的法律屬性如何定位，在實(shí)務(wù)層面，對各參與主體之間法律關(guān)系的界定、權(quán)責(zé)利的劃分有重要影響，例如政府持有產(chǎn)業(yè)投資基金之權(quán)益的轉(zhuǎn)讓是否需要進(jìn)場交易，是否需要履行評估、審計(jì)程序等。第二條 本辦法所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。第三條 政府出資資金來源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金。【分析】第二條、第三條，將政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金界定為有政府出資、進(jìn)行股權(quán)投資的基金，其中的政府出資資金來源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金，此規(guī)定與財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定基本一致。財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定：“政府投資基金，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”，“政府出資，是指財(cái)政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金”?；鹬杏姓鲑Y，無論出資比例大小，均被認(rèn)定為“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”。政府出資與國有企業(yè)出資不同，此處政府出資強(qiáng)調(diào)是列入財(cái)政預(yù)算或具有扶持性質(zhì)的專項(xiàng)建設(shè)基金或其他財(cái)政性資金，普通國有企業(yè)的出資不屬于政府出資。第四條政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可以采用公司制、合伙制、契約制等組織形式。第五條 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金由基金管理人管理基金資產(chǎn)，由基金托管人托管基金資產(chǎn)?！痉治觥看颂幰笳鲑Y產(chǎn)業(yè)投資基金之基金資產(chǎn)必須托管。關(guān)于托管問題，基于《證券投資基金法》的規(guī)定，私募基金領(lǐng)域一直未建立起強(qiáng)制托管制度?！蹲C券投資基金法》第八十八條規(guī)定：“除基金合同另有約定外，非公開募集基金應(yīng)當(dāng)由基金托管人托管。”《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定：“除基金合同另有約定外，私募基金應(yīng)當(dāng)由基金托管人托管?！必?cái)政部、發(fā)改委從政府資金監(jiān)管角度，要求政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金之基金資產(chǎn)建立強(qiáng)制托管制度，這對保證基金財(cái)產(chǎn)安全、保障基金規(guī)范運(yùn)營具有積極意義。第六條 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)堅(jiān)持市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理原則，政府出資人不得參與基金日常管理事務(wù)?！痉治觥吭摋l強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作，要求政府出資人不得參與基金日常管理事務(wù)。但對政府出資人是否參與投資決策的問題，未做明確說明。對此，財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定是“政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運(yùn)作。財(cái)政部門應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保投資基金政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)?！钡谄邨l 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可以綜合運(yùn)用參股基金、聯(lián)合投資、融資擔(dān)保、政府出資適當(dāng)讓利等多種方式，充分發(fā)揮基金在貫徹產(chǎn)業(yè)政策、引導(dǎo)民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等方面的作用。