【正文】 癥結(jié)。為加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)， 1994 年的分稅制改革使國(guó)家集中了大部分財(cái)力，并通過(guò)稅收分享方案的確立，一勞永逸地解決了與省級(jí)政府的逐年談判。 [25]省級(jí)政府將收入集中效應(yīng)層層傳遞，從而造成目前 “ 財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移 ” 的治理格局，這即是基層運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根源所在。張靜認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，不僅僅表現(xiàn)為稅入汲取和控制地方資源，更重要的是國(guó)家治理角色和治理關(guān)系的制度改變。 [26]循此，當(dāng)國(guó)家未從根本上創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境，并有效擔(dān)當(dāng)起公民基本權(quán)利保護(hù)者和公共事務(wù)管理者的角色時(shí)，一個(gè)小縣的公共服務(wù) 治理體系重構(gòu)能否走出 “ 單兵突進(jìn) ” 的困局值得深思。 （三）法規(guī)限制下的權(quán)力重構(gòu) 為提升政府決策水平和執(zhí)行能力，在運(yùn)行層面，順德圍繞權(quán)力重構(gòu)這一核心建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對(duì)分離又相互制約的運(yùn)行機(jī)制。其中， XX 縣區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)全區(qū)重大決策和綜合性政策制定，區(qū)屬大部門負(fù)責(zé)專業(yè)性政策的研究和監(jiān)督實(shí)施，以增強(qiáng)區(qū)的引領(lǐng)能力。具體的執(zhí)行則由各鎮(zhèn)（街）和新增的法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及社會(huì)組織負(fù)責(zé)。監(jiān)督層面，在強(qiáng)化人大、政協(xié)、司法等既有監(jiān)督力量的同時(shí)，由新組建的區(qū)紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)委和區(qū)政 府的黨務(wù)、政務(wù)工作進(jìn)行紀(jì)律與績(jī) 第 16 頁(yè) 共 18 頁(yè) 效監(jiān)督，同時(shí)通過(guò)向各大部門派駐監(jiān)察員或監(jiān)察組，加強(qiáng)了監(jiān)督的獨(dú)立性。此外，為強(qiáng)化決策的民意基礎(chǔ)，大部分鎮(zhèn)（街）和大部門建立起決策咨詢委員會(huì)，使得各種社會(huì)力量得以參與公共決策和社會(huì)管理（見(jiàn)圖二）。這一新的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)運(yùn)作動(dòng)力不足的問(wèn)題。對(duì)此，很容易將參與動(dòng)力不足歸咎于公民缺乏參與熱情。其實(shí)不然。 “ 去年我們做了一個(gè)參與式預(yù)算，市民還是很歡迎的，雖然只是很小的范圍、很小的項(xiàng)目，但是大家還是拍手稱好。還有就是容桂的公共決策咨詢委員會(huì)，現(xiàn)在做得比較好。大的從財(cái)政預(yù)算、街道工 作報(bào)告，小的從醫(yī)院的建設(shè)、路邊規(guī)劃、道路的改造、天橋的建設(shè)、停車難問(wèn)題等，都會(huì)征求意見(jiàn)。如果委員反對(duì)，就不能推，必須他們同意為止。 ” （訪談材料：區(qū)委 20240516l）應(yīng)該說(shuō)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共領(lǐng)域正在形成，公民的參與意愿與參與能力亦不斷提高。 [27]但為何旨在重構(gòu)權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)的改革在實(shí)踐中難以發(fā)揮實(shí)效。 “ 這個(gè)是長(zhǎng)期體制造成的。培育社會(huì)組織也好，公共參與也好，沒(méi)有國(guó)家自上而下的推動(dòng)，受到的制約很大。比如法律的問(wèn)題，成立基金會(huì)要省里批，社會(huì)組織又管得很死，上街募捐又要慈善會(huì)才可以。這是 一系列的，更不用說(shuō)涉及政府自身的利益。比如財(cái)政公開(kāi)，要人大審議、公眾參與，看政府愿不愿意。中國(guó)的事，不怕社會(huì)沒(méi)動(dòng)力，就看制度上敢不敢放開(kāi)。 ” （訪談材料：區(qū)委 20240724l）楊雪冬認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的根本目 第 17 頁(yè) 共 18 頁(yè) 的 “ 不是使國(guó)家成為完全脫離社會(huì)，只憑自己意志構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)的組織，而是使國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系有機(jī)化，推進(jìn)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化和利益要求的有效回應(yīng) ”[28] 。在這個(gè)意義上，國(guó)家主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷，并自上而下推動(dòng)相關(guān)制度的改革，才是權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動(dòng)力源。 五、結(jié)論與討論 自 20 世紀(jì) 80 年代農(nóng)村打破人民公社體制，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，改革已走過(guò) 30 余載。 30 多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，而由改革所創(chuàng)造的 “ 經(jīng)濟(jì)奇跡 ” 更是讓世界嘆為觀止。在這個(gè)意義上，改革成為塑造我們所處時(shí)代的基本精神。如果說(shuō)之前依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整所進(jìn)行的改革主要用于打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的總體性支配框架，釋放自由資源的積累和流動(dòng)空間，那么，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立發(fā)展和社會(huì)力量的發(fā)育成熟，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相配套的系列制度設(shè)施、推進(jìn)改革向縱深發(fā)展，便成為國(guó)家新時(shí)期的戰(zhàn)略要?jiǎng)?wù)?；仡?30 多年的改革歷程，由地方先行試驗(yàn)、分步實(shí)施 一直是我國(guó)改革的主要路徑。在這一過(guò)程中，作為創(chuàng)新主體的地方政府借助分權(quán)化的制度激勵(lì)，將市場(chǎng)要素與權(quán)力運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，通過(guò)行政經(jīng)營(yíng)有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但政府的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作在激發(fā)體制活力、創(chuàng)造 “ 經(jīng)濟(jì)奇跡 ” 的同時(shí)，也從根本上偏離了權(quán)力的公共屬性。近年來(lái)，隨著貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，各種社會(huì)問(wèn)題增多，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理也因此 第 18 頁(yè) 共 18 頁(yè) 成為發(fā)展新階段的核心議題和突出任務(wù)。 [29]這就要求回歸權(quán)力的公共本性，通過(guò)系列的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性增長(zhǎng)?；诖耍@里認(rèn)為，當(dāng)放權(quán)讓利、釋放體制能量的改革走到盡頭時(shí)，更應(yīng)由國(guó)家主動(dòng)深入體制 硬核，從根本上理清行政權(quán)力與資本市場(chǎng)的潛在關(guān)聯(lián)，如此才能為新的治理體系的構(gòu)建創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境。在此值得一提的是，楊瑞龍（ 1998）曾認(rèn)為隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，具有獨(dú)立利益和行為目標(biāo)的地方政府將擔(dān)當(dāng)起制度創(chuàng)新的 “ 第一行動(dòng)集團(tuán) ” 的角色，從而在供給主導(dǎo)型與需求誘致型變遷路徑間，建立起 “ 中間擴(kuò)散型 ”的制度變遷方式。這一觀點(diǎn)忽略了在基于行政性分權(quán)的單一制國(guó)家中，地方政府的權(quán)力源自國(guó)家的授與，后者擁有最終的決定權(quán)和支配權(quán)。 “ 盡管共和國(guó)歷史上經(jīng)歷了不同時(shí)期的滄桑劇變，但體現(xiàn)在這些正式制度中的基本 權(quán)力關(guān)系并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化 ” 。[30]順德大部制改革的困境則提供了最生動(dòng)的例證。從這個(gè)意義上講，由國(guó)家自上而下創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境才是改革的真正起點(diǎn)。