【文章內(nèi)容簡介】 以進行嚴謹?shù)膶嶒炑芯坑媱潱瑏斫?gòu)一種綜合性的行政理論； —擺脫與政治學(xué)和公共行政學(xué)的緊密聯(lián)系，建構(gòu)一種一般的研究方法。→ 公共行政朝著關(guān)注手段而不是目的、關(guān)注行政技術(shù)而不是行政原則的方向發(fā)展。二、羅伯特?A?達爾：效率和人類行為的非理性特征 對科學(xué)的實證主義解釋意味著社會科學(xué)能夠也應(yīng)該保持中立，但是公共行政領(lǐng)域的研究實際上卻是在價值偏好的基礎(chǔ)上展開的：效率本身就是一種價值觀； 在與其他價值觀（個人責(zé)任、民主道德等）的競爭中，效率并非總能占上風(fēng)： —行政學(xué)者的研究涉及了手段，也涉及了目的； —當(dāng)效率與民主、尤其是民主道德相關(guān)的價值觀發(fā)生沖突時，就是最嚴重的價值沖突。公共行政研究必須以人類行為研究為基礎(chǔ)： 資本主義驅(qū)使試圖“以理性的方式組織生產(chǎn)過程”； 人類的行為并不總是理性的，甚至人類最有效率的行為也并不總是在理性結(jié)構(gòu)環(huán)境中產(chǎn)生的；“我們不能通過造就一個程式化的‘行政人’（它是18世紀理性人的現(xiàn)代子孫）來構(gòu)建行政科學(xué)，這種‘行政人’只存在于公共行政的書本上，其活動嚴格遵從行政學(xué)的一般規(guī)律?！蔽髅傻姆瘩g：否認其理論行政學(xué)是為“公共行政開處方”；否認關(guān)注效率的政治意義（即“效率就是政策”理性行政模型西蒙《行政行為》（1957a）Simon, Herbert A.: Administrative Behavior: a study of decisionmaking processes in administrative organizations.以實證主義為基礎(chǔ)： “事實”命題：外顯行為的觀察 or 觀察的邏輯推論 ： —嚴格排除人類價值觀對理論研究的影響； —事實和價值在邏輯上可以區(qū)分： 事實：精確明了 價值：模糊 “好”、“壞”不損害科學(xué)方法的中立性：以效率為首要目標(biāo)。理性的概念“相對于所要解決問題的規(guī)模來說，人類解決復(fù)雜問題的思維能力是相當(dāng)弱小的，而在真實的世界中，解決問題需要客觀理性，或者接近這種客觀理性的行為?！薄袄硇缘膫€體是而且必須是一個組織化和制度化的個體”：相對于哲學(xué)意義上的理性 —理性等同于效率 —理性意味著個體必須服從組織領(lǐng)導(dǎo)的計劃和意圖 —遵循規(guī)章去執(zhí)行特定的功能：唯一理性的活動個人行為？→ 個人必須根據(jù)組織的利益來做決定、續(xù)留或離開組織的問題→ 個體的成本—收益的理性計算“如果組織成員留在組織中比離開組織可以獲得更多的滿足感（和效用），那么每個人都將留在組織內(nèi)。這樣可以根據(jù)組織成員的機會成本來確定組織‘滿足功能’的基點”。→ 個體做出有利于組織的行為是理性計算的結(jié)果：“接受空間” → 擴大“接受空間”（誘因）“行政人”對“經(jīng)濟人”的代替：組織的價值觀取代個人的價值觀a.“行政人”的特征：1　 認同組織目標(biāo)2　 對組織中其他人施加在他身上的影響能夠敏感地做出反應(yīng)3　 準(zhǔn)確預(yù)知自己和其他成員在組織中的角色4　 對實現(xiàn)組織的目標(biāo)信心十足5　 組織的影響力會使他習(xí)慣于同他人合作完成組織目標(biāo)，也是理性的“由于這些制度（即聯(lián)系組織的制度）在很大程度上決定了組織成員的情緒和思想意識，因而為順從和理性在人類社會中的運用創(chuàng)造了條件?！比绾慰创髅傻睦硇孕姓Ｐ汀翱陀^中立”的理性：1　 科學(xué)理論應(yīng)該嚴守客觀中立原則；2　 關(guān)注效率的行政理論就是理性的理論；3　 一個有效率的人才是一個理性的人 —按制度辦事的人就是最有效率的人； —服從制度設(shè)計者命令的人就是最有成效的人。? 理性 = 對等級制權(quán)威的服從 —理性行政模型沒有偏離早期的公共行政原理，而是使這些原理具備了科學(xué)的合理性； —在技術(shù)理性語境中，西蒙的理性行為模型的論述堪稱典范。決策和政策制定一、西蒙提出的重要命題——決策是行政的核心決策是行政的核心，決策本質(zhì)上就是管理： （二分法影響下）決策研究只關(guān)注組織的最高層如何制定政策 → 最高層決策只是指導(dǎo)整個行政系統(tǒng)各個層級進行決策的開始。 組織中任何層級的決策過程都包括三階段：理性決策的理想形式：（假定）決策者完全知道組織目標(biāo)和所有的決策備選方案 → 采取行動追求效果（利潤、效用和滿意度等）的最大化 “行政人”與“滿意度”。追求效用的最大化：解決問題的“滿意度”：1　 不必先確定事實上有多少種行為選擇方案，也不必審查每個可能的備選方案；2　 僅憑相對簡單的經(jīng)驗做決定3　 “行政人”只具有“有限理性”，但仍須尋求理性/有效率的組織行動；4　 “行政人”仍會盡可能的追求效用最大化；5　 組織將其理性標(biāo)準(zhǔn)強加于個人，以消除人類“非理性”的負面影響。二、查爾斯 ? 林德步洛姆：“漸進決策法”《漸進調(diào)適的科學(xué)》（The Science of Muddling Through）理性決策法與漸進決策法過程的區(qū)別：“漸進決策法”的特點：，使得行政人員只能對特定政策確定很小的價值追求或目標(biāo)；，把政策抉擇過程簡化到可以控制的程度；特別是當(dāng)主要政黨對基本的政策原則一致認同時；；： “首先，決策者可以從過去連續(xù)的政策制定步驟中了解未來相同的步驟可能產(chǎn)生的結(jié)果。其次，決策者不必貿(mào)然確定一個不切實際的政策目標(biāo)，因為他從不希望他的政策能最終解決所有問題。他的決定只是一個步驟而已。再次，當(dāng)他跨出下一步時，他能夠?qū)ο惹暗念A(yù)測作一測試。最后，決策者通常能夠非常迅速地修正以前的政策錯誤，這種糾錯作用比分期、分階段的決策更強?！?三、三種決策模型理性行動者決策模型：分析中心是決策主體，然后分析其行為，并認為其行為總是有意識地追求特定的目標(biāo)；分析者的注意力集中在：決策主體是否遵循了最好的決策戰(zhàn)略，或是是否偏離了最理性的決策方法。? 政策分析家/決策者在決策過程中只關(guān)注手段而非目標(biāo)，更不在乎決策的實際背景。組織過程模型任何重要的政府決策幾乎都不可能在一個組織機構(gòu)的職責(zé)范圍完成，它需要其他機構(gòu)提供決策信息、建議與指示；要理解政策最終是如何制定出來的，就需要知道組織內(nèi)各部門對正在討論的政策的影響；組織在一套有限制的框架內(nèi)運作，旨在減少環(huán)境中的不確定性，并尋求制定解決當(dāng)前問題的、直接可用的政策備選方案；盡管組織是相對穩(wěn)定的，但其還是會發(fā)生變革以適應(yīng)環(huán)境變化的需要，從而產(chǎn)生新的、意想不到的結(jié)果。? 考慮公共組織的運作狀況，才能對其政策過程有深刻的理解。政府政治模式：；，它是具有不同的利益目標(biāo)和權(quán)勢的個人和群體相互妥協(xié)的結(jié)果；，政治游戲中的各方相互競爭，結(jié)果可能是一方勝出，但更多的時候是有得有失，與任何一方原來的意愿都不同 → 混合政策目標(biāo)封閉系統(tǒng)與開放系統(tǒng)詹姆斯? 湯普森：《行動中的組織》（organizations in action）(1967)一、復(fù)雜組織的研究策略封閉系統(tǒng)研究法 —完成目標(biāo)的效率問題，即組織從功用的角度努力利用組織的資源，使每一個組成部分服務(wù)于體制的“邏輯”，用控制機制減少不確定性； —例證：泰勒的科學(xué)管理、古利克和厄威克的行政管理、韋伯的官僚概念、西蒙的理性行政模式。開放系統(tǒng)研究法a. 認為決策者無法完全了解可能影響組織的所有變量，也無法預(yù)見和控制它們的影響→ 意外和不確定性b. 組織的目標(biāo)和組織的生存是通過一個不斷演進的發(fā)展過程來實現(xiàn)的；雖然會發(fā)生變化，但體系的總體傾向是趨于穩(wěn)定或平衡；c. 例證：非正式個人關(guān)系組織研究、組織與環(huán)境關(guān)系研究二、組織與環(huán)境的關(guān)系——兩個案例研究案例一：菲利普?塞爾茲尼克對新成立的田納西流域管理局(TVA)進行的個案研究——《TVA與基層》(1949年)，它一經(jīng)產(chǎn)生就具有社會學(xué)的特征：遠遠超出封閉體系對理性或效率的關(guān)注1　 首先，組織成員不想被當(dāng)作工具，而要作為一個有完整個性和獨持經(jīng)歷與欲望的人參與組織的工作。2　 其次，組織置身于會對他們提出特定要求的制度框架之下：政黨、利益集團和其他機構(gòu)在同一母體中相互作用，就是說，沒有一個群體會免于其他群體的影響。3　 組織無法逃脫上述這些“非理性因素”的影響。，注意組織是如何調(diào)整自身以適應(yīng)環(huán)境、以滿足穩(wěn)定和自我保護的基本需求： —“組織內(nèi)部非正式個人關(guān)系的穩(wěn)定性”的需求，是通過建立非正式個人關(guān)系機制以協(xié)調(diào)個人差異來得到滿足。這種非正式體制加強了組織的溝通，但也限制了領(lǐng)導(dǎo)的政策壟斷權(quán)—“在其環(huán)境的各種力量之中保證自身整體的安全”的需求 ，通過與環(huán)境中的各種行動者建立穩(wěn)定的關(guān)系來滿足，哪怕這種關(guān)系多少有可能犧牲組織確定自己方向的能力?！拔招鲁蓡T進人組織的領(lǐng)導(dǎo)或決策階層以防備組織的穩(wěn)定或安全受到威脅”1　 爭取外部可能有威脅的群體贊同自己的一種手段：通過將這些群體納入組織的結(jié)構(gòu)(例如，參加咨詢機構(gòu)或訂立服務(wù)協(xié)定)，組織就能獲得它們對自己政策和立場的支持；2　 “正式接納新成員并不意味著實際權(quán)力的轉(zhuǎn)移”： 組織并不出讓控制權(quán)；3　 組織高層領(lǐng)導(dǎo)的一個特殊任務(wù)是保證這一群體的體制特征：“創(chuàng)造性領(lǐng)導(dǎo)的藝術(shù)在于體制建設(shè)，即將人與技術(shù)資源重組為一個體現(xiàn)持久和新穎價值觀念的有機組織”。4　 領(lǐng)導(dǎo)面對的是使組織成員的行動具有價值和意義的新任務(wù)，這時的決策已不再是例行公事而是要具有主動性，要注重界定群體的目的和組織特性的建設(shè)，而且領(lǐng)導(dǎo)必須與外部建立有效的關(guān)系?！邦I(lǐng)導(dǎo)者可以妥協(xié)，但不能放棄組織”。 案例二：赫伯特考夫曼對美國森林管理局的研究《森林警備隊》（The Forest Ranger）(1960年)、可能導(dǎo)致政策的具體執(zhí)行者背離組織規(guī)定路線的因素：絕大多數(shù)受到了來自組織外部的影響 —“他們居住社區(qū)的習(xí)俗和標(biāo)準(zhǔn)，以及他們自組織之外的經(jīng)驗和聯(lián)想之中帶來的偏好，會使他們以不同的方式與組織偏離?！保?　 程序措施(如決策規(guī)則、財政計劃和工作量）來規(guī)范行為；2　 檢查和制止違規(guī)行為的措施(通過報告、巡視和必要的制裁)3　 鼓勵對組織的服從(通過選拔和培訓(xùn))4　 人員異地輪換機制。三、開放與封閉系統(tǒng)的整合詹姆斯湯姆森：組織責(zé)任和控制的三個層次—技術(shù)管理和制度層次a. 技術(shù)操作層次的組織：關(guān)注組織具體工作的效率問題；(封閉)b. 管理層次的組織:組織中技術(shù)群體與服務(wù)對象之間的關(guān)系，并為技術(shù)群體完成任務(wù)提供必要的資源；（整合）c. 制度層次的組織：關(guān)注作為一個制度結(jié)構(gòu)實體的組織與它所置身于其中的社會體制的關(guān)系問題。(開放)“如果組織必須在技術(shù)的層次上保證確定性以滿足其理性標(biāo)準(zhǔn)，同時又必須保持靈活性和適應(yīng)性以滿足環(huán)境的需要，那我們就會期待管理層次在兩者之間進行協(xié)調(diào)，消除外部因素造成的非規(guī)律性，同時又督促技術(shù)層次在情況變化時做出修正”?！?管理的權(quán)變理論結(jié)論：理性的行政模式具有的持久性：堅持對行政行為的“事實“進行實證主義的解釋，并把技術(shù)理性(常被翻譯為“效率”)作為衡量組織生活的主要標(biāo)準(zhǔn)：—這一點現(xiàn)在仍舊是思考公共組織的基本思路；—實際上，只要存在這些假定，理性模式看來就是理解組織的惟一合平邏輯的方式。 不過，新出現(xiàn)的方法正在開始對這些基本的假定從而也對理性模式本身提出挑戰(zhàn)：“人際關(guān)系學(xué)派”或稱“新公共行政學(xué)”。第4章 組織人本主義組織中的人本主義主題不同于行政的理性模型的假設(shè) —理性模型：人的決定的范圍總是受到組織的高層人士（即控制層）的影響； —人本主義方法/人際關(guān)系方法：關(guān)注個人的需求、價值和人格發(fā)展，個人價值優(yōu)先于組織。來源：首先出現(xiàn)在企業(yè)管理和工業(yè)心理學(xué) → 公共行政接納人際關(guān)系學(xué)派相關(guān)研究: —對工人行為和非正式組織的研究: 人本主義滿足了效率的需求 —對組織變革的考察: 人本主義滿足了變革的需求—社會性注釋研究: 人本主義滿足了對人性的需求霍桑實驗——實踐中的人際關(guān)系理論1927年哈佛研究小組對芝加哥市霍桑工廠的實驗研究：未得到有效驗證：—管理方式—工人與管理者的關(guān)系：1　 工業(yè)組織的目標(biāo)，除了提供一定的產(chǎn)品和服務(wù)外，還包括在成員個人和組織中創(chuàng)造和分配更多的滿意度： 物質(zhì)刺激和適宜的物理條件 社會和心理方面的回報2　 經(jīng)理人員的作用反映了組織的雙重目標(biāo)： 努力實現(xiàn)組織的目標(biāo) 維持組織的均衡狀態(tài)，即平衡滿意和合作3　 非正式組織在達到上述目標(biāo)過程中起到了重要的作用 “人們的合作限度在更大程度上取決于工廠中的非正式組織而不是正式組織?！保ǜダ锎?羅特利斯格和威廉?J?迪克森）4　 正式組織：是指精心設(shè)計以影響工作中的社會關(guān)系的所有因素（包括制度、政策、規(guī)章和規(guī)則）,以及從這些正式控制機制中產(chǎn)生的互動模式。5　 非正式組織：指的是并非正式組織預(yù)期的但卻是工作中的個人之間發(fā)展出來的個人之間的關(guān)系和互動模式（如社會派系或群體）。——組織有賴于對權(quán)威的正式結(jié)構(gòu)的細致設(shè)計——提出了挑戰(zhàn)：6　 每個工人的個體行為都是組織工作的關(guān)鍵，組織的中心問題是保持每個雇員的合作；7　 心理的滿意程度和積極的社會環(huán)境帶來的好處也會影響工人的效率；8　 盡管經(jīng)理人員的主要目的依然是尋找一種能夠確保工人理解和依從管理者意愿的最有效方法，但研究的關(guān)注點轉(zhuǎn)向了協(xié)調(diào)人際關(guān)系的最有效方法。切斯特? 巴納德的非正式組織概念： —誘因—貢獻公式：誘因﹥貢獻 ，個人在組織中的合作努力才會繼續(xù)。 —冷漠區(qū)間：個人會接受絕大多數(shù)命令而不會有意識地對其進行質(zhì)疑，因為對他們來說，是否服從命令根本無所謂。這是組織能夠操控的東西： 組織可以通過使人確信誘因一直會超過負擔(dān)、犧牲而建立廣大的“冷漠區(qū)間”；