【正文】 次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競爭。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［３］８１治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。通過這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。要回答這些問題，必須將其置于國家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來理解。再次，治理和ＮＰＭ具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。簡單說就是增強(qiáng)政府應(yīng)對問題的反應(yīng)能力和靈活性，通過政府自身結(jié)構(gòu)的精簡和調(diào)整，在各部門之間建立流暢的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，強(qiáng)化地方政府對公眾的回應(yīng)性和服務(wù)理念。一句話，治理是國家、市場、公民社會(huì)對公共事務(wù)合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人類集體行動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，因此，結(jié)合新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論，我們可以構(gòu)建新的社會(huì)管理模式（見下圖），實(shí)現(xiàn)“善政”和“善治”的雙贏。其二是政府自身內(nèi)部運(yùn)用市場化的管理方法改革政府；二是分權(quán)化。其次，治理和ＮＰＭ的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理。奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。 一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政模式的批判 ２０世紀(jì)７０年代末在西方發(fā)達(dá)國家開始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（ＮＰＭ），通過將市場機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。 治理理論具有兩方面的涵義。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績效指標(biāo)來衡量工作業(yè)績，以及對項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。 全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和ＮＰＭ都接受“掌舵”的概念。ＮＰＭ的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價(jià)值理想”。公共管理只看見了“管理”，缺失了“公共性”。治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關(guān)鍵在于：治理的興起意味著對傳統(tǒng)的市場和政府二分法的超越，它是在市場和政府之外人類自我組織和管理的第三種制度形式，是“看不見的手”和“看得見的手”的結(jié)合。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性市場。在這里，“掌舵”是指