【正文】 理。為了把地方債務(wù)規(guī)模控制在適度規(guī)模，必須建立合理規(guī)范的債務(wù)規(guī)?？刂茩C制。3．地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及存在的問題和原因 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀 地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀根據(jù)審計署的審計結(jié)果，截至 2022 年 6 月底， 地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù) 108 億元， 負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù) 26 億元， 可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù) 43 億元。地方政府的債務(wù)管理就是指地方政府在使用資金履行其職能過程中，為了提高其安全性、效率性，確保收益率，使用效率，而進行的有計劃的，組織、規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督調(diào)節(jié)和控制等一系列管理活動的總稱。第三階段是 20 世紀(jì)七十年代后期政府債務(wù)長期無用論的流行階段，布坎南認為政府舉債，在短期可能會促進經(jīng)濟的增長，但從長期總體來看對經(jīng)濟的影響是無效的；最后一個階段是 20 世紀(jì)八十年代后期政府債務(wù)有利于經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)興階段，斯蒂格利茨認為政府舉債是經(jīng)濟運行的常態(tài)，在一定條件下，有利于經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)政府以承擔(dān)或者負債的方式合理引導(dǎo)社會資金用于轉(zhuǎn)移支付時,這種通過政府性債務(wù)方式向全社會提供公共產(chǎn)品, 有益于提高低收入階層居民的生活質(zhì)量和促進社會事業(yè)發(fā)展。此外，資本性公共產(chǎn)品的成本－收益在時間上存在的非一致性，不符合代際公平原則，舉債就是將這類產(chǎn)品成本在各代之間公平、合理分擔(dān)的有效工具，也是地方政府舉債的重要依據(jù)理論依據(jù)。 《擔(dān)保法》 還規(guī)定，除了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸之外，對向國內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)，國家行政機關(guān)不能提供擔(dān)保。馬金華、李國鋒(2022) 認為，地方政府債務(wù)問題已成為影響中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。第四部分，主要針對地方政府的債務(wù)問題提出的建設(shè)性的意見和對策。早在 18 世紀(jì)，西方有名的啟蒙運動思想家孟德斯鳩就提出了制約政府權(quán)力的“權(quán)力華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 7 頁 共 39 頁制約理論” 。但是相對目前來說，規(guī)模仍然是很大，增長速度很快，部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔(dān)較重等等還存在著一系列問題。中央政府的稅收比重過高，地方政府的稅收比重較低。但是沒有監(jiān)管是不行的，沒有規(guī)矩不成方圓。針對這些問題和原因，自 2022 年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府就出臺多項制度， 規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理。從已公開的信息來看，本次清理規(guī)范對于避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險、更好地運用市場化手段幫助地方政府實現(xiàn)投資的政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)、促進地方經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，均具有十分深遠的意義。其次，中國政府的資產(chǎn)負債表總體上來看還是處于一個比較健康的水平。關(guān)于地方政府的借款應(yīng)該債券化，最終應(yīng)該走向規(guī)范化和市場化。另外，要想增加地方政府債券的吸引力，地方政府可以通過稅收政策和債券利率政策，向投資者提供優(yōu)惠，吸引更多財力。審計結(jié)果顯示，2022 年以來，各年度全國政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為 %和 %。規(guī)范金融機構(gòu)也很重要，要使金融機構(gòu)不能任意貸款給政府機構(gòu)。破產(chǎn)機制對解決預(yù)算軟約束也提供了一條有效途徑。表 2：債務(wù)風(fēng)險的警戒標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)層 風(fēng)險層 風(fēng)險指標(biāo)層 國際警戒標(biāo)準(zhǔn)我國警戒標(biāo)準(zhǔn)華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 20 頁 共 39 頁債務(wù)規(guī)模風(fēng)險地方財政總債務(wù)負擔(dān)率=當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年 GDP當(dāng)年債務(wù)率=當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年財政收入≤45%≤50%≤10%≤100%償債風(fēng)險 地方財政償債率=年還本付息額/年財政收入≤20% ≤15%當(dāng)年財政支出對債務(wù)收入依賴程度債務(wù)依存度=當(dāng)年新增債務(wù)/當(dāng)年財政支出≤20% ≤15%地方政府債務(wù)風(fēng)險財政赤字風(fēng)險 赤字率=當(dāng)年赤字額/當(dāng)年 GDP≤3%≤15% 建立償債準(zhǔn)備金制度根據(jù)地方政府性債務(wù)規(guī)模和年度償還計劃建立償債準(zhǔn)備金并納入本級財政預(yù)算的范疇逐步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。從償債率來看規(guī)定警戒線 15%，2022 年華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 22 頁 共 39 頁償債率已超出警戒線，償還債務(wù)支出壓力凸顯。同時建議可以在每年的政府工作報告中反映當(dāng)年政府性債務(wù)收支情況、以后年度償債資金安排情況和風(fēng)險評估、政府已采取或擬采取政策措施等內(nèi)容。也因為有了他們我也才能順利的完成論文的寫作。在整個論文的寫作過程中，從論文的選題、提綱擬訂、結(jié)構(gòu)完善到修改定稿，馮老師都不遺余力地給予悉心指導(dǎo)，提出了許多寶貴的意見，使我受益匪淺?？梢愿鶕?jù)債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測指標(biāo)來控制債務(wù)的規(guī)模，在將要靠近或超過警戒線的空間范圍內(nèi)合理舉債，同時積極消除債務(wù)。十個旗縣區(qū)債務(wù)余額合計占全市債務(wù)總額的 76%，其中：直接債務(wù)占 85%，擔(dān)保債務(wù)占 15%。二是建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、信息披露機制。因為在很多情況下，地方政府對自身財政的管理不當(dāng)才是其破產(chǎn)的根本原因，所以破產(chǎn)制度的核心是財務(wù)重組。根據(jù)審計署得出的審計結(jié)果，截至 2022 年底，全國政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為 %。依據(jù)我國的國情我們可以簡單從以下幾個指標(biāo)來看：從財政償債能力考慮, 財政的償債能力是指政府以債務(wù)人的身份按時對公債還本付息的能力。債務(wù)率反映地方政府財政滿足償債需求的能力，該指標(biāo)是對地方政府債務(wù)總余額的控制。所以應(yīng)該重點關(guān)注如何來規(guī)范適應(yīng)現(xiàn)金流，華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 14 頁 共 39 頁以加強現(xiàn)金流的流動性及時支付債務(wù)利息，減輕負擔(dān)。首先，中國的政府債務(wù)負擔(dān)與市場經(jīng)濟國家的政府債務(wù)不完全是一個概念。在此基礎(chǔ)上，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。這樣各種各樣形式的融資平臺，融資公司產(chǎn)生。也因為目前我國地方政府債務(wù)管理更多是向債務(wù)化解傾斜，而缺少法規(guī)及文件對債務(wù)舉借資格、債務(wù)舉借前的準(zhǔn)備、債務(wù)發(fā)行程序，以及事后的債務(wù)償還、風(fēng)險防范等問題進華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 10 頁 共 39 頁行規(guī)范，所以舉債形式才多種多樣。很多地方政府沒有建立債務(wù)規(guī)模控制機制，部分政府建立了，也很不規(guī)范，測量指標(biāo)的選取不夠全面科學(xué)，沒有起到規(guī)模控制應(yīng)有的作用。行之有效的風(fēng)險預(yù)警也能為債務(wù)管理提供安全保障。擔(dān)保債務(wù)指的地方政府及其職能部門、有財政經(jīng)常性撥款的事業(yè)單位等依據(jù)合同提供擔(dān)保形成的債務(wù)，以及地方政府及其職能部門成立的公司，為進行基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)以政府信用依法提供擔(dān)保形成的債務(wù)。除了這個觀點，文章還對 20 世紀(jì) 30 年代以來美國政府債務(wù)的使用情況進行了大量的實證研究，此時他已經(jīng)開始能夠公正地看待政府債務(wù)了，認為既非單純地認為政府債務(wù)有利于生產(chǎn)，也非單純地認為政府債務(wù)對生產(chǎn)有害，特別是對政府債務(wù)資金的使用方向有他自己的獨到的觀點，華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 5 頁 共 39 頁從而推進了政府債務(wù)理論的進一步發(fā)展。（3）加強對地方政府債務(wù)的管理有利于改善民生服務(wù)質(zhì)量。財政分權(quán)理論則是從公共產(chǎn)品按受益范圍將其分為全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品，分別應(yīng)由中央政府和地方政府來提供，中央和地方政府在依靠財政收入提供公共產(chǎn)品不能滿足其供給的情況下，可以通過舉債進行。但是，多年來各級地方政府仍以各種名義舉借了大量的債務(wù)， 地方政府債務(wù)現(xiàn)實風(fēng)險和潛在風(fēng)險已經(jīng)威脅到了社會經(jīng)濟的健康和發(fā)展，到底是否應(yīng)該舉債，如何舉債，如何對地方政府的債務(wù)進行華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 3 頁 共 39 頁管理，如何控制地方政府債務(wù)危機產(chǎn)生的影響，如何從產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的原因中找到解決辦法，已經(jīng)成為人們普遍討論的話題。趙云旗(2022) 指出地方政府普遍存在重視舉債忽略管理的現(xiàn)象。如進一步完善財稅和行政體制；規(guī)范地方政府融資平臺；允許地方政府發(fā)行債券，建立地方公債制度等措施。權(quán)力有積極和消極兩方面的作用，積極作用表現(xiàn)在，權(quán)力的公共性，等級性這樣確保它能維護公共秩序，保障社會公眾的安全，并提供公共產(chǎn)品；消極作用變現(xiàn)在，權(quán)力的擴張性、干預(yù)性等，一旦權(quán)力失衡就會損害公眾的利益，也可稱為政府失靈。 地方政府債務(wù)存在的特點現(xiàn)階段我國地方政府債務(wù)具有以下幾個特點。但在財政支出中方面，地方財政的支出卻占據(jù)主要地位如表 1表 1 19982022 年部分年份我國中央與地方政府財政收支比例及自給率%年份 1998 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022中央 入 地方 中央 出 地方 中央 地方 根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料可以得知 2022 年我國中央的財政支出是 64148 億元，占財政總支出的 %，地方財政支出 10528 億元，占財政總支出的 %(見表 1)。為了防范和化解地方政府的債務(wù)形成的威脅，必須建立債務(wù)的預(yù)警機制。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況等。但是對于地方政府融資平臺公司也不能一棒子打死，財政部等地方政府財政部門銀行信貸體系金錢城建項目公司地方融資平臺（公司）城市建設(shè)項目華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 13 頁 共 39 頁四部門在答記者問時對地方政府融資平臺所發(fā)揮的作用給予了肯定。 2022 年 89月，審計署按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，全面摸清了我國政府性債務(wù)的底數(shù)。這里說的地方政府債券，又稱市政債券，是市場經(jīng)濟國家普遍采用的債務(wù)管理方式。 對地方政府債務(wù)的規(guī)模進行控制地方債務(wù)是一種經(jīng)濟信用行為，所以它的規(guī)模必須存在一個合理的尺度，因為，如果債務(wù)規(guī)模太小無法達到推動經(jīng)濟發(fā)展的作用，也是閑置資金的一種浪費，但是如若規(guī)模過大又超過政府的償還能力，造成債務(wù)危機，影響政府資信?？紤]以上因素后，2022 年底全國政府性債務(wù)的總負債華北水利水電大學(xué)畢業(yè)論文第 17 頁 共 39 頁率為 %， 低于國際通常使用的 60%的負債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。 地方政府加強預(yù)算控制健全預(yù)算會計將地方債務(wù)納入預(yù)算地方政府要加強預(yù)算控制和健全預(yù)算會計。實行破產(chǎn)程序，中央對地方不再代為償還債務(wù)，加強地方政府償債的責(zé)任心，將加強對地方政府的硬預(yù)算約束，并減少中央政府的隱性負債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險。建立地方政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。綜上簡析，超過警戒線的地區(qū)，不應(yīng)再舉借新債，更是不能舉借以財政性資金為還款來源的債務(wù)，未來要以消化債務(wù)為主。逐步建立完善償債準(zhǔn)備金制度，應(yīng)該按照政策規(guī)定及地區(qū)財力實際，逐步計提、積累償債準(zhǔn)備金，使其與地區(qū)債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)，進一步提高政府償債能力和抗風(fēng)險能力。在此，我也要深深的向他們表示感謝。在此論文完成之際，首先，我要衷心感謝我的導(dǎo)師馮自欽教授，在我畢業(yè)論文寫作期間，馮老師給予我多方面的指導(dǎo)和幫助，為我的成長付出了大量的心血。 依據(jù)政府建設(shè)項目計劃合理確定舉債規(guī)模目前，政府的債務(wù)規(guī)模就已經(jīng)超過標(biāo)準(zhǔn)，在原則上就不應(yīng)舉借新債，未來更是要以消化債務(wù)為主，各部門政府要依據(jù)年度地方財力實際情況，對政府建設(shè)項目計劃確定合理的舉債規(guī)模，并進行統(tǒng)一管理和調(diào)度，防止舉債的盲目性。其中：直接債務(wù)占 87%，擔(dān)保債務(wù)占 13%。一是要建立一套嚴密制度，保證地方上報國家財政部的債務(wù)信息數(shù)據(jù)真實，對地方弄虛作假行為嚴格查處，確保信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對地方政府實時監(jiān)控，防止和化解地方債務(wù)風(fēng)險。 學(xué)習(xí)和借鑒破產(chǎn)機制對債務(wù)進行清算控制規(guī)模破產(chǎn)機制是一種資產(chǎn)的重新組合，不是資產(chǎn)清算。關(guān)于債務(wù)率并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從各國多年的實踐來看，將債務(wù)率維持在 100%左右，比較有利于政府控制債務(wù)規(guī)模，又能發(fā)揮債務(wù)的積極效應(yīng)。 由于我國國情不同，政府各層次與國外的差異性較大，對財政收入的統(tǒng)計范圍也與國外不盡一致，以及 GDP 等方面的統(tǒng)計不同，我們也不能完全沿用同樣的指標(biāo)來判斷地方政府債務(wù)是否存在風(fēng)險。 債券的發(fā)行規(guī)模在發(fā)債規(guī)模的方面，可以采用債務(wù)率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年政府收入）這個指標(biāo)?？疾?800 多家地方融資平臺，就會發(fā)現(xiàn)至少有 2/3 難以現(xiàn)金流來支付債務(wù)利息。之所以說存量不是問題，有幾個方面的考慮。在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，界定各級政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段進行調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力余缺，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。所以地方政府就存在著依賴的心理，只管借錢而沒有考慮還錢的問題。在現(xiàn)實生活中地方政府的舉債主體包含多種形式，舉債主體多且混亂，這種主體不明的局面給控制地方政府債務(wù)和確定地方債務(wù)償還責(zé)任等方面造成嚴重困難。如果計算債務(wù)與本級財政收入（不包括中央轉(zhuǎn)移支付收入）的比例，平均水平高達 250%。三是風(fēng)險的預(yù)算功能，列舉參數(shù)，確定未來償還債務(wù)對財政資金的支出需求，形成有效的滾動預(yù)算。地方政府的直接債務(wù)包括一般債務(wù)和專項債務(wù)。他在《The Keynesian revolution》一書中認為政府債務(wù)資金絕非“非生產(chǎn)”性質(zhì)的，債務(wù)資金的有效運用可以是增加國民財富的重要因素[5]。同時會避免一些金融風(fēng)險和政