【正文】 村里的負(fù)責(zé)人對(duì)我們介紹了他們平常的工作方式，方法。在社會(huì)支付能力相對(duì)不變的情況下，法律的運(yùn)行成本越低，那么它的效率越高。但是，依照法律被的人除外。但是，調(diào)查問卷顯示，村民雖然都對(duì)民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識(shí)普遍較差，民主選舉的主動(dòng)性和優(yōu)越性并沒有完全體現(xiàn)出來。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。二、存在的主要問題（一）部分村民對(duì)農(nóng)村民主政治建設(shè)的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)不高，參與基層民主自治的積極性不強(qiáng)。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責(zé), 接受監(jiān)督的觀念；要堅(jiān)決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為, 創(chuàng)造一個(gè)能夠依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的公平公正的法制環(huán)境；要堅(jiān)持依法治村, 保障村民自治有序開展。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識(shí)字。其中提高認(rèn)識(shí), 就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的，村委會(huì)是村民自治組織, 依法享有自治權(quán)利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不能定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。四是在制訂村民自治章程或村民公約時(shí), 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡(jiǎn)直就是一張罰款單, 罰款細(xì)目可以多達(dá)幾7十項(xiàng)。4首先，在具體的實(shí)踐中，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成黨組織這種領(lǐng)導(dǎo)的扭曲與膨脹，對(duì)村委會(huì)的自治工作進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮?，根?jù)學(xué)者的調(diào)查,各村的黨組織實(shí)12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對(duì)策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期，第29頁。但是憲法對(duì)村民委員會(huì)制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機(jī)構(gòu),第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯(cuò)覺:村民委員會(huì)是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。這是村民自治上訪增加的重要原因。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對(duì)所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的政務(wù)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流。民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢(shì)增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢(shì)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但由于多方面的原因，村民自治在實(shí)踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。二是村委會(huì)選舉的行政復(fù)議救濟(jì)、信訪救濟(jì)、行政處分救濟(jì)、人大監(jiān)督救濟(jì)。然后，由村民對(duì)當(dāng)選村委會(huì)主任的組合班子進(jìn)行投票選舉，以得過半數(shù)票者當(dāng)選為村委會(huì)副主任和委員。首先要把有知識(shí)、有能力、有奉獻(xiàn)精神的農(nóng)村青年團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，適時(shí)吸收進(jìn)黨員隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)黨員的教育和管理，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，在民主政治建設(shè)中發(fā)揮 “一個(gè)黨員一面旗 ”的先鋒模范作用。第二種做法是，把時(shí)任村黨支部書記的同志作為村主任的正式候選人向村民推出，若能被選上村主任，這也就合理合法的 “一肩挑 ”了。其次是帶領(lǐng)村民積極參與村內(nèi)事務(wù)的民主管理，教育黨員和村干部自覺遵守 《村組法 》及各種法律和政策規(guī)定。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權(quán)利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦?！洞褰M法 》僅把村級(jí)民主權(quán)利的糾錯(cuò)渠道界定在群眾舉報(bào)和縣鄉(xiāng)人大、政府及有關(guān)部門的 “應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé) ”調(diào)查處理上?！钡?2條規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，而推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的根本途徑就是加強(qiáng)和完善農(nóng)村村民自治制度?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中村委會(huì)與村黨支部之間的職權(quán)劃分不明，使二者的沖突時(shí)有發(fā)生。這樣，在采用 “海選 ”的地方，通常由選民采用無記名投票的方式，直接選舉候選人，同一個(gè)人可被選為村委會(huì)主任、副主任或村委會(huì)委員的候選人，同一個(gè)人在被選為多種候選人時(shí)，可選擇其中的一個(gè)參選，如選擇其中較低的一個(gè)職位參選，所獲取較高職位的選票可以計(jì)作較低職位的選票?？h鄉(xiāng)體制改革滯后，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)重床架屋，官僚主義十分嚴(yán)重，村干們整天疲于奔命，少有時(shí)間和精力為群眾辦事，也加重了村民的負(fù)擔(dān)。最重要的是確認(rèn)村黨支部和村委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這一做法既為我黨在鄉(xiāng)村提供了尋求 “新的合法性 ”的機(jī)會(huì)，又與當(dāng)代世界民主發(fā)展的潮流相一致。要?jiǎng)?chuàng)新選舉辦法，把黨員、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀黨員選進(jìn)村黨支部班子，這是與村委會(huì)成員的直選相銜接，提高村黨支部公認(rèn)度和號(hào)召力的有效措施。而在人口較難集中的村子里(如偏遠(yuǎn)山區(qū))，各競(jìng)選班子則要分片開展競(jìng)選活動(dòng)，發(fā)表 “競(jìng)選演說 ”，接受村民質(zhì)詢，增進(jìn)村民對(duì)競(jìng)選班子的了解。尤其是為真正更好地保障廣大村民的選舉權(quán)利，約束行政權(quán)力，及時(shí)處理好選舉中出現(xiàn)的諸多問題和糾紛，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立健全村民選舉權(quán)利的法律救濟(jì)制度，完善對(duì)村委會(huì)選舉糾紛和違法行政行為的處理機(jī)制。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。也有的村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題（一）憲法和法律對(duì)村民自治的定位易引起混淆。依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。大體有如下幾個(gè)方面: 一是在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢(shì)力仍舊較有力量, 可能會(huì)在一定條件下影響村民委員會(huì)選舉, 使公正的選舉受到家族勢(shì)力的干預(yù)和破壞。政府的合法性的行政指導(dǎo)；再次，在對(duì)外關(guān)系方面，包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村委會(huì)是獨(dú)立的，自主進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當(dāng)干涉；最后，全面、詳細(xì)的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進(jìn)村民自治的真實(shí)有效和健康發(fā)展。（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。首先要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)，在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中, 應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃, 對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo),制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃, 并穩(wěn)步實(shí)施?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》實(shí)施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認(rèn)真研究并加以解決，村民自治有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善。三是公開的形式單調(diào)，內(nèi)容簡(jiǎn)單，村務(wù)公開大多是通過公開欄來公開，但多數(shù)公開欄經(jīng)常都是空白或是幾年前的內(nèi)容，沒有按制度定期開放，要檢查時(shí)才公開應(yīng)付檢查，工作很被動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要督促各村嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開、民主管理的有關(guān)規(guī)定，該公開的必須及時(shí)、全面、徹底地進(jìn)行公開，真正給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白?，F(xiàn)將對(duì)古柳樹村村民主選舉、民主管理、民主決議、民主監(jiān)督四方面情況的調(diào)查總結(jié)如下：一、民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)問題，關(guān)鍵要克服瓶頸制約，找準(zhǔn)平衡基點(diǎn)。在法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，原則規(guī)定與具體措施之間的空隙較大，有的規(guī)定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內(nèi)涵模糊，不好統(tǒng)一理解等。另一方面，鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí)應(yīng)具有支付法律運(yùn)行成本的能力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，古柳樹村在自治方面做得比較好。三官村總共分成16個(gè)小分隊(duì)，每一個(gè)小分隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)要管理人員幾十致上百人不等。（3）周密與簡(jiǎn)便。二是選舉中的拉票現(xiàn)象難處理。我國的村級(jí)民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對(duì)廣大農(nóng)民的培訓(xùn)，也是對(duì)整個(gè)社會(huì)的培訓(xùn)。(五)加強(qiáng)對(duì)村組干部和廣大農(nóng)民的教育培訓(xùn)，努力提高他們的思想政治素質(zhì)和參與意識(shí)。同時(shí)要做好選前審計(jì)工作，對(duì)沒有經(jīng)濟(jì)問題的干部，還他一個(gè)清白；對(duì)有經(jīng)濟(jì)問題的干部，給群眾一個(gè)清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業(yè)片的21個(gè)村成為這次換屆選舉的重點(diǎn)村和難點(diǎn)村，就是由于部分村民的民主意識(shí)、法制觀念淡薄、缺乏大局意識(shí)等造成的。[3] 相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對(duì)策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第1期，第86頁。（三）厘清村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實(shí)質(zhì)上主要是二者的權(quán)力劃分問題。當(dāng)前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念不夠強(qiáng)化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對(duì)農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版，第8283頁。實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)踐證明，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。愿意為農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識(shí)型青年的進(jìn)入，對(duì)村民自治的長(zhǎng)足發(fā)展會(huì)有很大的促進(jìn)。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會(huì)主任，或讓選上的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會(huì)主任為黨員，再選任為村支書。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)。要根據(jù)法律、法規(guī)，加強(qiáng)村民委員會(huì)工作制度的建立，如建立健全議事制度、財(cái)務(wù)制度、村務(wù)公開制度、罷免制度等鄉(xiāng)規(guī)民約，使村民委員會(huì)更好地為廣大村民服務(wù)。規(guī)定只有獲得村全體選民的 1/15———1/10以上聯(lián)名支持，并且繳納必要的選舉經(jīng)費(fèi)者，才有資格參與競(jìng)選。此外，應(yīng)發(fā)揮上級(jí)黨委和政府的引導(dǎo)功能，如確定正確的輿論導(dǎo)向，提供良好的服務(wù)環(huán)境，以促進(jìn)兩委的有機(jī)協(xié)調(diào)。從必要性看，在做到民主選舉的基礎(chǔ)上，通過交叉任職或一肩挑。村委會(huì)要依法接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的路線方針政策和國家法律、法規(guī)限定的范圍內(nèi)履行職責(zé)，開展工作，使村民自治在黨組織的指導(dǎo)和支持下健康發(fā)展。三是指導(dǎo)和引導(dǎo)管理。行政訴訟法、行政復(fù)議法主要側(cè)重于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的保護(hù)，村級(jí)民主權(quán)利也不在它們的調(diào)整范圍之內(nèi)。而第 19條