【正文】 門(mén)偏離公共服務(wù)目標(biāo)，在實(shí)行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時(shí)，實(shí)行相應(yīng)的政治體制改革，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。組織并非被動(dòng)地接受環(huán)境的制約，有可能采取對(duì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行管制或改造的方式來(lái)維護(hù)或固化自己的利益, 這會(huì)嚴(yán)重影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大部制改革預(yù)示行政體制改革新路徑。前一種外生變量需要直接性的部門(mén)協(xié)調(diào), 以協(xié)調(diào)矛盾、解決部門(mén)之間的沖突。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門(mén)之間在很大程度上是一種序列性依賴(lài)甚至是互惠性依賴(lài), 因此, 在大部?jī)?nèi)部各組成部門(mén)之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、工作計(jì)劃的彈性程度以及部門(mén)相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是來(lái)自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。我國(guó)傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實(shí)際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。在大部制下，管理幅度變大，原有的過(guò)多的行政區(qū)劃層級(jí)顯得管理鏈條太長(zhǎng)，需要平衡管理幅度與管理層級(jí)之間的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責(zé)的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導(dǎo)向，建立事權(quán)與財(cái)力劃分相匹配的關(guān)系。因而，當(dāng)前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進(jìn)行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府要求的政府部門(mén)體制。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu),設(shè)置不同的職責(zé)與部門(mén)可以帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化的好處, 但同時(shí)也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題, 不同的部門(mén)都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點(diǎn)在于達(dá)到部門(mén)的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對(duì)穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個(gè)人可以分別致力追求的部分。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門(mén)膨脹動(dòng)機(jī)遵循這樣的公式，即“部門(mén)自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。而現(xiàn)在是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)要求政府實(shí)行公共行政。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。大部制改革目標(biāo)：此次大部制改革包含兩個(gè)目標(biāo)：一個(gè)是理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，通過(guò)大部制解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的問(wèn)題；一個(gè)是為改善民生而重點(diǎn)加強(qiáng)和整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)。組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。（四）組建交通運(yùn)輸部。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。大部制改革的具體內(nèi)容：（一）合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理。改革的效果如何還不能確定。xxx市檢察機(jī)關(guān)自推行大部制改革以來(lái)，以辦案為中心的司法責(zé)任制改革成效初步顯現(xiàn)。一是細(xì)化檢察官權(quán)力清單。在祛繁免苛上做“除法”，實(shí)現(xiàn)由事務(wù)繁雜、精力不足到專(zhuān)心辦案、減少干擾的轉(zhuǎn)變。一是落實(shí)政 治部主任（副主任）、紀(jì)檢組長(zhǎng)入額一律免職的要求。為此，市院黨組積極應(yīng)對(duì)：一是在市院主導(dǎo)下，兩級(jí)院對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、人員編制情況及改革后人員分類(lèi)定崗初步意愿等情況進(jìn)行摸排調(diào)研，針對(duì)普遍存在的部分機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、職能交叉重合、工作權(quán)責(zé)不清，以及分類(lèi)定崗后一線(xiàn)辦案部門(mén)無(wú)法按比例足額配置員額檢察官、檢察官助理、書(shū)記員等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真梳理。二是積極學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)首批司改試點(diǎn)地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)做法。全市4名入額的政治部主任、紀(jì)檢組組長(zhǎng)均已按照程序免去行政職務(wù)，配備到一線(xiàn)辦案崗位。緊緊依托檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的統(tǒng)一受理、自動(dòng)分案功能，確保辦案活動(dòng)在系統(tǒng)內(nèi)全程留痕，并通過(guò)辦案系統(tǒng)對(duì)辦案活動(dòng)進(jìn)行全程、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)督。堅(jiān)持“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)省院出臺(tái)的檢察官權(quán)力清單進(jìn)一步細(xì)化，制定檢察官權(quán)利清單細(xì)則，明確每一份法律文書(shū)的審批權(quán)限。截止6月底，在審查逮捕、審查起訴案件同比增長(zhǎng)x%、x%的形勢(shì)下，案件辦理時(shí)間大幅縮短、案件質(zhì)量平穩(wěn)提升，未出現(xiàn)法院判無(wú)罪案件，捕后作存疑不起訴、法定不起訴同比改革前大幅下降。在國(guó)外，“大部制改革”也是近幾十年來(lái)進(jìn)行的一系列的長(zhǎng)期的摸索、探索的過(guò)程，比較成功的是日本、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)，他們的內(nèi)閣核心部門(mén)的數(shù)量一般都不超過(guò)20個(gè)，比如說(shuō)美國(guó)是15個(gè)，法國(guó)15個(gè)，德國(guó)14個(gè)?，F(xiàn)有的政府部門(mén)大多都是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門(mén)大多被撤銷(xiāo)或者合并。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。國(guó)家能源委員會(huì)辦公室的工作由國(guó)家能源局承擔(dān)。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。不再保留人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。比如，遇到有利可圖的事項(xiàng)，一些政府部門(mén)就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機(jī)會(huì)，造成政府職能的越位；而對(duì)于那些關(guān)乎國(guó)家和人民的重大利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益但不會(huì)帶來(lái)部門(mén)利益的事項(xiàng)則消極對(duì)待，造成政府職能的缺位。公共行政是一個(gè)非常重要的概念，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，和部門(mén)行政相比，是一種全新的模式。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模、榮譽(yù)、額外所得、權(quán)力和地位等。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過(guò)這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。各部門(mén)的努力被分解了, 績(jī)效受到影響。首先，要解決大部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。二要在此基礎(chǔ)上，確實(shí)推動(dòng)以公共財(cái)政體制為重點(diǎn)的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或規(guī)模較大國(guó)家的地方行政區(qū)劃層級(jí)大多為二三級(jí)；我國(guó)憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級(jí)也只有三級(jí)，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機(jī)制的逐漸形成，政府管理開(kāi)始步入科學(xué)化、民主化和法治化軌道。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。(2)部際協(xié)調(diào)每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中。而后一種外生變量需要的則是通過(guò)部際之間的共同協(xié)作來(lái)共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī), 說(shuō)到底, 這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。未來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門(mén)、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。換言之，推行大部制同時(shí)就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。推行大部制改革的意義按照部門(mén)的職能大小和機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類(lèi)型。職能交叉還損害了國(guó)家整體利益的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對(duì)行政體制改革的普遍愿望。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機(jī)制，又要防止追逐違法利益。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。三是整合機(jī)構(gòu)。即：既要在政府部門(mén)的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門(mén)內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來(lái)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門(mén)職責(zé)交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。三是設(shè)立專(zhuān)司統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決職責(zé)交叉和綜合管理事務(wù)。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問(wèn)題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來(lái)考慮。我國(guó)以往的機(jī)構(gòu)改革往往是迫于形勢(shì)壓力，臨時(shí)應(yīng)付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋?zhuān)瑢?dǎo)致改革的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性不夠。大部制改革成為了中國(guó)人的熱點(diǎn)關(guān)鍵話(huà)題。二、我國(guó)大部制改革是歷史之必要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)目前的政府架構(gòu)基本維持著改革開(kāi)放前的結(jié)構(gòu)，即是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的上層建筑。政府實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。在國(guó)務(wù)院2008年以前的66個(gè)部門(mén)中，職責(zé)多達(dá)80多項(xiàng)，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。大部制不是幾個(gè)“小部”的簡(jiǎn)單迭加，如果這樣的話(huà)，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，改革就沒(méi)有意義。人員分流難機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和重組勢(shì)必帶來(lái)人員的分流。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門(mén)之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無(wú)法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無(wú)法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。鐵道本屬于交通運(yùn)輸行業(yè)的范疇，此前的鐵道部權(quán)力過(guò)分獨(dú)立一直收到社會(huì)輿論的詬病，這次的撤銷(xiāo)可謂大快人心，可是在歡慶之余我們也應(yīng)該看到，由此造成的一系列的后遺癥。十七大明確提出加快構(gòu)建服務(wù)型政府的方針，表明了黨與時(shí)俱進(jìn)的決心。在發(fā)達(dá)國(guó)家的大部制管理第一個(gè)比較顯著特點(diǎn)就是，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)數(shù)量比較精干。當(dāng)前，在新形勢(shì)下加快行政管理體制改革和推行大部制，應(yīng)當(dāng)著重對(duì)我國(guó)政府改革進(jìn)行理性的反思，從價(jià)值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。公共服務(wù)型政府與公共財(cái)政具有天然的統(tǒng)一性。應(yīng)當(dāng)隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，切實(shí)加強(qiáng)行政組織法體系建設(shè)，推進(jìn)行政組織設(shè)置、職能定位和機(jī)制運(yùn)行的法治化。我國(guó)目前綜合管理職能與專(zhuān)業(yè)管理職能配置不科學(xué)。近幾年來(lái)，一些部門(mén)已經(jīng)在探索這方面的改革。二是要實(shí)行分層要求，對(duì)國(guó)務(wù)院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不