【正文】 拆除違法建筑行為定性與規(guī)范強(qiáng)制拆除違法建筑行為定性與規(guī)范——基于對(duì)《行政強(qiáng)制法》第44條的解讀丁曉華一、強(qiáng)制拆違行為的法律屬性(一)強(qiáng)制拆違屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行在現(xiàn)實(shí)生活中，強(qiáng)制拆除違法建筑行為往往給人以強(qiáng)制性和單方性的印象，許多違法建筑甚至在沒(méi)有通知搭建人的情況下被快速拆除。(3)以是否期待當(dāng)事人自我履行為標(biāo)準(zhǔn)，如果客觀情況允許強(qiáng)制機(jī)關(guān)期待當(dāng)事人自我履行行政行為設(shè)定的義務(wù)的，就是行政強(qiáng)制執(zhí)行，否則便屬行政強(qiáng)制措施。因此，即使行政機(jī)關(guān)是對(duì)正在施工中的違法建筑實(shí)施立即強(qiáng)制拆除，仍然屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》第41條還明確規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償。最典型的當(dāng)屬《土地管理法》第83條的規(guī)定：“??建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向法院起訴??”該條明確將責(zé)令限期拆違確定為行政處罰。限期拆違是要求當(dāng)事人自己糾正違法行為的行政處理，僅屬于一般的行政處理決定，尚未構(gòu)成行政處罰，類比《行政處罰法》中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，雖然也是強(qiáng)制行為人自己糾正違法行為，但被停的“業(yè)”是由各具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為組成的，不可能各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)均違法，而未違法的環(huán)節(jié)也停下來(lái)，就具有懲罰性了，因而該項(xiàng)是行政處罰。當(dāng)然，由于拆除違法建筑通常涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益，在作出限期拆違決定前，仍應(yīng)當(dāng)在程序上著重保護(hù)當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利，充分給予當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和時(shí)間。非正式聽(tīng)證具有靈活性、效率性和廣泛適用性的特點(diǎn)。正如探討法律屬性離不開(kāi)對(duì)其基礎(chǔ)行為法律屬性的探討，在解決強(qiáng)制拆違行為的法律適用后，還必須考慮基礎(chǔ)行為法律適用的準(zhǔn)確性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆違的，在《行政強(qiáng)制法》頒布之前，是適用《行政訴訟法》及《解釋》的?！缎姓V訟法》及《解釋》沒(méi)有規(guī)定催告義務(wù)，但《行政強(qiáng)制法》要求行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)，只有催告書送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)才可以向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。(12)(二)限期拆違決定的作出應(yīng)依不同法律的具體適用范圍而定強(qiáng)制拆違行為的基礎(chǔ)行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑作出限期拆除決定，而《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都對(duì)違法建筑的認(rèn)定及處理作了相應(yīng)規(guī)定。要準(zhǔn)確適用法律作出限期拆違決定，必須仔細(xì)斟酌上述法律的適用范圍、針對(duì)對(duì)象以及賦予不同行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)。三、強(qiáng)制拆違程序的規(guī)范問(wèn)題解決強(qiáng)制拆違行為包括其基礎(chǔ)行為的法律屬性、法律適用問(wèn)題，目的在于為強(qiáng)制拆違的具體實(shí)施奠定合法性及合理性基礎(chǔ)?！缎姓?qiáng)制法》第44條設(shè)置的公告，是在當(dāng)事人不履行義務(wù)而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要強(qiáng)制拆除違法建筑的情況下設(shè)置的程序。(2)強(qiáng)制拆違的理由和依據(jù)。其次，公告的時(shí)間不能太短，公告的實(shí)質(zhì)是發(fā)布范圍更廣的催告，要給予當(dāng)事人一定的履行義務(wù)期限，因此公告發(fā)布的期限必須超過(guò)給予當(dāng)事人履行義務(wù)的期限，否則將損害當(dāng)事人根據(jù)公告享有的自行履行義務(wù)的權(quán)利。原處分機(jī)關(guān)是指作出限期拆違決定的主體，即基礎(chǔ)行為作出主體。根據(jù)該條，強(qiáng)制拆違的執(zhí)行主體不是作出決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而是縣級(jí)以上政府。如前所述，強(qiáng)制拆除違法建筑，分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行兩類。具體分析如下。其次，在舉證方面，由于強(qiáng)制拆違前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)經(jīng)過(guò)催告、公告等程序賦予當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，因此在拆違實(shí)施過(guò)程中，被執(zhí)行人的異議不能僅僅是將之前在催告或公告程序中表達(dá)的異議進(jìn)行重復(fù)表述，而是必須展示新的證據(jù)，且該證據(jù)必須初步證明強(qiáng)制拆除違法建筑可能明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)或其他明顯違法情形。決定強(qiáng)制方法時(shí)，應(yīng)盡可能考慮使當(dāng)事人和公眾受最少侵害。其次，規(guī)定特殊時(shí)段不執(zhí)行。比例原則包含有三個(gè)次級(jí)原則：第一，適當(dāng)性原則。如相對(duì)人符合申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的條件，為搶工程進(jìn)度在未申請(qǐng)的情況下先行開(kāi)工，對(duì)此可以采取督促其補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的方式而不是硬性拆除。強(qiáng)制拆違在執(zhí)行過(guò)程中可能造成對(duì)被執(zhí)行人或利害關(guān)系人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害，故賦予被執(zhí)行人或利害關(guān)系人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)十分重要。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第24條之規(guī)定，對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。⑤參見(jiàn)游振輝：《行政處理和行政處罰的區(qū)別》，《法學(xué)》1989年第9期。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。二、執(zhí)行行動(dòng)時(shí)間、執(zhí)行主體和任務(wù) ：2015年*月*日上午9:00開(kāi)始，共1天；縣各單位參加執(zhí)法行動(dòng)人員在**路口集中。工作任務(wù)：宣傳法律法規(guī)，勸導(dǎo)被強(qiáng)拆業(yè)主及圍觀群眾，做好群眾思想工作。2015年*月*日上午9:00縣各單位參加執(zhí)法行動(dòng)人員在****集中，然后到違章建筑現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展拆違工作。七、經(jīng)費(fèi)預(yù)算及經(jīng)費(fèi)來(lái)源行動(dòng)總經(jīng)費(fèi)預(yù)算***元，由執(zhí)法局申請(qǐng)縣財(cái)政解決，具體預(yù)算如下：**元：**人**元＝**元 ：**人**元＝**元 :**元**縣綜合執(zhí)法局2015年* 月* 日第三篇：違法建筑強(qiáng)制拆除要經(jīng)過(guò)哪些程序？違法建筑強(qiáng)制拆除要經(jīng)過(guò)哪些程序？作者：吳少博律師近年來(lái)，中國(guó)就如同一個(gè)熱火朝天的施工現(xiàn)場(chǎng)，不論是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的華東、華南地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的中西部地區(qū)，建設(shè)永遠(yuǎn)是主旋律。從竣工這一天開(kāi)始，相關(guān)部門就可以啟動(dòng)違法建筑處罰程序，并且由于非法建筑的房屋一直“矗立”在土地上，也就是說(shuō)違法狀態(tài)一直存在，所以有關(guān)部門可以今天來(lái)處罰，也可以十年后的今天來(lái)處罰，沒(méi)有時(shí)間的限制。因?yàn)樵摼謱?duì)違法建筑的處罰權(quán)限已經(jīng)通過(guò)前天省政府一紙公文給集中到我天朝城管身上了，壯哉。法律規(guī)定，這份告知書是行政處罰必經(jīng)程序，告知內(nèi)容為：作出行政處罰的理由與證據(jù)，受處罰人的陳述、申辯權(quán)利，受處罰人請(qǐng)求聽(tīng)證的權(quán)利。該決定書與告知書不同，決定書是一個(gè)具體的行政行為，所以這份文書是可以申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟的。以上從老王接到?jīng)Q定書，到老王二審敗訴大概要經(jīng)過(guò)16個(gè)月，也就是一年零四個(gè)月。在在這十日之內(nèi)，老王沒(méi)有自行拆除，那么城管還要給老王一個(gè)催告書，公告期滿，當(dāng)事人仍未自行拆除的，城市管理行政執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)自公告期限屆滿之日起7日內(nèi)依照本章的規(guī)定催告當(dāng)事人自行拆除。所以他精心準(zhǔn)備了一大堆證據(jù)材料，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,拆除違法建筑(現(xiàn)在應(yīng)該叫違法建筑，而不是違章建筑了)的執(zhí)法部門應(yīng)該是市政府規(guī)劃管理部門,為便于統(tǒng)一執(zhí)法,往往通過(guò)委托的方式將這一執(zhí)法權(quán)交給城管局。附：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)條文（2008年1月1日起施行）第六十五條 在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。當(dāng)法院的強(qiáng)制執(zhí)行裁定出來(lái)之后，城管局的工作人員拿著這份文書才可以正式的開(kāi)始強(qiáng)制拆遷工作。催告之后老王還是沒(méi)有拆除，老王心里就想看看你能把我怎么樣，你還能給我發(fā)什么書。第七，原來(lái)城市管理局的那個(gè)接到規(guī)劃局工作人員實(shí)名舉報(bào)的天朝最具權(quán)力的男人，不知道大家還記不記得。受理行政復(fù)議的機(jī)關(guān)應(yīng)在60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，這就又是兩個(gè)月過(guò)去了。申辯以書面形式提交，說(shuō)明自己申辯的理由供作出行政處罰的機(jī)關(guān)審核。第三，一位城管接到規(guī)劃局某位工作人員的實(shí)名舉報(bào)，說(shuō)某某地有一座違法建筑。法律另有規(guī)定的除外。我們知道，土地是一種稀缺資源，政府也想在這塊土地上建，老百姓也想在這塊土地上建，那到底這塊地交給誰(shuí)來(lái)建？這就是現(xiàn)在公權(quán)與私權(quán)利益爭(zhēng)奪的尖銳體現(xiàn)。撤離步驟：由現(xiàn)場(chǎng)總指揮宣布撤離，清理拆除組、政策法規(guī)組、新聞宣傳組、救護(hù)組首先撤離現(xiàn)場(chǎng)，安全保障組最后撤離。工作任務(wù)：行動(dòng)當(dāng)日做好行動(dòng)的全程錄像工作以及新聞報(bào)道工作。三、成立**縣**鎮(zhèn)拆違現(xiàn)場(chǎng)指揮部領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組 總指 揮 長(zhǎng)：*** 中共**縣委會(huì)副書記 副總指揮長(zhǎng):*** 縣委政法委書記總 協(xié) 調(diào)：*** 縣委政法委副書記 *** 縣委辦副主任*** 縣政府辦公室副主任*** **鎮(zhèn)黨委書記 *** **鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)*** 縣公安局副局長(zhǎng)*** 縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)總指揮：*** 縣綜合執(zhí)法局局長(zhǎng)工作組成員：領(lǐng)導(dǎo)成員**人、縣政府辦**人、縣公安局**人（其中交警5人）、縣綜合執(zhí)法局**人、**鎮(zhèn)政府**人、電視臺(tái)2人、**晚報(bào)2人、衛(wèi)生局**人，供電公司**人，民工3人（由**鎮(zhèn)政府落實(shí)）。(14)參見(jiàn)翁岳生：《行政法》下冊(cè)，中國(guó)法制出版社2009年版，第1090頁(yè)。⑦參見(jiàn)[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第101頁(yè)。對(duì)于在房屋征收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的疑似違法建筑，仍然應(yīng)當(dāng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或者《土地管理法》等法律的規(guī)定，由相關(guān)主管部門依法進(jìn)行認(rèn)定和處理，如認(rèn)定屬于違法建筑需要限期拆除而當(dāng)事人不服的，可以通過(guò)行政復(fù)議或訴訟解決；在當(dāng)事人既不提起復(fù)議或訴訟又不拆除的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才可以經(jīng)催告、公告等程序后，根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行的程序依法予以強(qiáng)制拆除。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆違過(guò)程中因違法或不當(dāng)行為造成損害的，被執(zhí)行人或利害關(guān)系人可向行政機(jī)關(guān)提出賠償要求，行政機(jī)關(guān)拒絕賠償?shù)?，可提起行政訴訟，要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。其次，強(qiáng)制拆違造成的損害應(yīng)與實(shí)現(xiàn)的目的相對(duì)均衡。第二，必要性原則(亦稱最小損害原則)。以往在強(qiáng)制拆違過(guò)程中，新聞媒體中屢次出現(xiàn)夜間執(zhí)行、零點(diǎn)行動(dòng)，以彰顯執(zhí)法人員的執(zhí)法力度和效果，卻忽略不合理的執(zhí)行手段與執(zhí)行目標(biāo)在價(jià)值上的嚴(yán)重失衡，特殊時(shí)段執(zhí)行雖然就個(gè)案而言可以收到立竿見(jiàn)影的效果，卻對(duì)周邊人群及公眾生活產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》也多處體現(xiàn)了此原則。最后，在異議處理程序中，對(duì)于強(qiáng)制拆違過(guò)程中提出的異議，拆違主體應(yīng)及時(shí)記錄復(fù)核，認(rèn)為有理由的，應(yīng)立即停止執(zhí)行；如認(rèn)為無(wú)理由的，也應(yīng)當(dāng)賦予被執(zhí)行人或利害關(guān)系人向拆違部門的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)