【正文】 衷，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)其改革的討論自然地被提上了議事日程。以下就是本人關(guān)于中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考?，F(xiàn)實(shí)生活中保護(hù)耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為其目標(biāo)，這也就是嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說(shuō)的中央和地方政府之間的博弈。尤其是自1992年分稅制建立以來(lái)，政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財(cái)政收入越豐，最終形成了一個(gè)以出讓土地為中心的有地就有錢(qián)，要錢(qián)就賣(mài)地，土地經(jīng)營(yíng)至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。1986年頒布《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)，屬于勞動(dòng)群眾集體所有”。各類(lèi)用地之間存在著彼此消長(zhǎng)關(guān)系。2010年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，溫家寶總理提出解決中國(guó)土地問(wèn)題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國(guó)土地法》的調(diào)整范圍，彌補(bǔ)《土地管理法》的不足。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長(zhǎng)期以來(lái)，由于各種原因，這項(xiàng)關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展不盡如人意。如同我國(guó)公布釣魚(yú)島基點(diǎn)坐標(biāo)和臨海基線用以維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)于現(xiàn)行土地管理思路進(jìn)行反思，為什么中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計(jì)的制度目標(biāo)與實(shí)踐后果反差如此之大。其二是樹(shù)立土地需求概念的更新認(rèn)識(shí)。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國(guó)城市平均容積率提高10%，就可增加40108平方米的建筑面積，可增加27萬(wàn)平方公里建設(shè)用地面積。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進(jìn)閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革。土地管理信息是土地管理活動(dòng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實(shí)現(xiàn)土地管理有計(jì)劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價(jià)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)又通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來(lái)投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動(dòng)開(kāi)發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢(shì)頭有增無(wú)減。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長(zhǎng)邊界和堵住城市用地外延擴(kuò)張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強(qiáng)土地用途管制，真正把保護(hù)耕地和基本農(nóng)田政策落到實(shí)處。雖然政府的土地財(cái)政增值發(fā)揮了正面的推動(dòng)作用，對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻(xiàn)，但隨著歷史的演進(jìn)，其弊端日益凸顯。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運(yùn)，為了處理信息失真和不對(duì)稱，后續(xù)土地管理活動(dòng)必然付出高昂的制度成本。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹(shù)立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開(kāi)發(fā)利用地上和地下空間。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護(hù)的壓力。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類(lèi)社會(huì)干預(yù)所決定的土地功能的過(guò)程稱為土地利用。如耕地保護(hù)只強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒(méi)有考慮耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量還會(huì)減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴(kuò)展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢(shì)，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對(duì)于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無(wú)策，對(duì)于與城市用地存在消長(zhǎng)關(guān)系的耕地則采取最嚴(yán)格的保護(hù)，難免有本末倒置之嫌，耕地保護(hù)后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴(kuò)展，卻沒(méi)有估計(jì)進(jìn)城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實(shí)施面臨大量