【正文】 亡率下降，期望壽命顯著上升。這是關(guān)系國家糧食安全的大事，切不可大意”③2003年十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全”政策制定環(huán)節(jié)：在與土地利用有關(guān)的文件的制定過程中，一般都體現(xiàn)了這一基本國策的精神政策實施環(huán)節(jié)：與這一基本國策有悖的情況一般都出現(xiàn)在政策實施中，因此，通過《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號）等文件建立了土地督察制度，成立了相關(guān)工作隊伍，以監(jiān)督這一基本國策的落實情況?？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗，中國長期處于落后狀態(tài)的主要教訓(xùn)就是閉關(guān)自守。“三權(quán)”即監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)。②要保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須從根本上改變生產(chǎn)條件，水土保持就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最重要的舉措節(jié)約資源初次領(lǐng)袖講話：1999年初次文件明文規(guī)定：2005年明文法定：2007年領(lǐng)袖講話：①江澤民在1999年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上指出：“促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時，控制人口增長，保護(hù)自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第十四條“國家厲行節(jié)約，反對浪費”②2007年《節(jié)約能源法》“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將節(jié)能工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，并組織編制和實施節(jié)能中長期專項規(guī)劃、年度節(jié)能計劃”；國家實行有利于節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)政策制定環(huán)節(jié)：通過《節(jié)約能源法》等構(gòu)建了能體現(xiàn)“節(jié)約資源”精神的政策過程政策實施環(huán)節(jié)： 通過2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和2007年《節(jié)約能源法》、2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（國發(fā)〔2007〕36號）以及國務(wù)院頒布的《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》（簡稱“三個方案”）在發(fā)展目標(biāo)、資源配置、干部考核上建立了有利于“節(jié)約資源”的政策實施環(huán)境——發(fā)展目標(biāo)：《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的發(fā)展目標(biāo)中有4項屬于節(jié)約資源領(lǐng)域：資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%。這種亂用有兩方面所指：一方面可稱之為“信口開河假作真”：由于基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關(guān)法規(guī)限定對這一詞組的使用，因此在許多公眾場合，各種級別的領(lǐng)導(dǎo)、專家乃至傳媒工作者將許多事務(wù)信口冠名為基本國策，導(dǎo)致了公眾對基本國策認(rèn)識較為混亂；另一方面，“假作真時真亦假”：這一概念被隨意使用，也沖淡了真正的基本國策應(yīng)有的影響力，有關(guān)方面和公眾對基本國策容易失去應(yīng)有的尊重和敏感。，甚至成為地方政府主要預(yù)算外經(jīng)費來源，以致地方政府對將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地有強(qiáng)烈的違規(guī)動機(jī)。這可以計劃生育為例加以說明。由于享受政策的八類人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要就是“經(jīng)濟(jì)困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵部分低收入家庭超生的效果。這樣的政策沖突，顯然也影響了基本國策的實施效果[3]。附表2 制度成因分析范式 制定、實施環(huán)節(jié) 中的 策 保護(hù)