【正文】 政改革的理論設(shè)想，及對(duì)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國(guó)家行政改革具體做法的理論概括。，這一時(shí)期前后有變化。1887年后公共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期：行政學(xué)階段。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠?jī)r(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問(wèn)題被“內(nèi)部化”?；炯俣ǎ禾幱谖写黻P(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱(chēng)，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。尋租活動(dòng)特點(diǎn)：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)。低效率原因：①缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力②沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制③缺乏監(jiān)督信息?！罢≌摗笔菍?duì)政府干預(yù)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”的原因及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷的回答。試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和基本假設(shè)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，即人們通過(guò)貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。：通過(guò)培養(yǎng)彌漫整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，（五）新管理主義理論。西蒙（Herbert A. Simon）為開(kāi)端。弗里德里克專(zhuān)注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價(jià)值中立。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑：公共政策途徑（Public policy approach，P 途徑）企業(yè)管理途徑（Business approach，B 途徑）。（三）公共管理的資源和手段：公共部門(mén)最重要資源是合法性。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。公共管理學(xué)亦屬于一類(lèi)特定領(lǐng)域的管理學(xué)。西方民主制深層次矛盾：維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護(hù)個(gè)人合法權(quán)利與無(wú)限索取行為傾向間的矛盾。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機(jī)構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能?chē)?yán)重退化。新經(jīng)濟(jì)文明必然要求新社會(huì)治理形態(tài)相適應(yīng)。公共管理學(xué)：兼顧內(nèi)外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績(jī)效為管理目標(biāo)第二節(jié) 公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物公共管理作為具有明確社會(huì)整體利益指向的管理形態(tài)，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展水平及與文明進(jìn)程直接相關(guān)的管理模式深刻變化的反應(yīng)。（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來(lái)大量新情況、新問(wèn)題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動(dòng)蕩、多變的特點(diǎn)，要求整個(gè)社會(huì)對(duì)公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會(huì)新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。私部門(mén)管理者收到公共權(quán)力和市場(chǎng)力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用公共權(quán)力的問(wèn)題，因而相對(duì)享有更為充分的管理自主權(quán)。對(duì)公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行為，公共管理活動(dòng)的主體首先是以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的部門(mén)；管理對(duì)象：即公共事務(wù)體現(xiàn)社會(huì)成員的整體利益，并表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活的各個(gè)方面——國(guó)防、治安、社會(huì)管理、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等等，因而受到社會(huì)成員特別的關(guān)注。管理過(guò)程：公共管理涉及公共權(quán)力的占有和使用，因此公共管理的合法性規(guī)范性特別重要。（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共管理部門(mén)作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會(huì)資源配置中心，承擔(dān)社會(huì)資源權(quán)威性分配者職責(zé)。三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。公共管理具有從屬和服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治的特點(diǎn)，從統(tǒng)治為主導(dǎo)的行政轉(zhuǎn)向以管理為主導(dǎo)的行政，反映統(tǒng)治階級(jí)變得隱蔽，更多采用民主和參與的方式。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力政府管理無(wú)法獨(dú)立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴(lài)之中，導(dǎo)致許多國(guó)際性公共物品的出現(xiàn)。4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。第三節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義 （一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。公共管理：指政府為代表的公共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。P 途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；②重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。3. 案例方法：對(duì)特定問(wèn)題從實(shí)證角度分析評(píng)價(jià)結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類(lèi)似問(wèn)題的行動(dòng)方案4. 系統(tǒng)方法：是社會(huì)科學(xué)方法。泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。政府干預(yù)行為的局限性：1. 公共決策失效：相對(duì)市場(chǎng)決策，政治決策是更復(fù)雜的過(guò)程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實(shí)施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。現(xiàn)代社會(huì)尋租活動(dòng)，是利用行政法律手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。委托—代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。原有市場(chǎng)交易及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用代替。②根據(jù)歷史分期方法，先用歐文文官制度改革—政策科學(xué)，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。新公共管理主要體現(xiàn)企業(yè)管理途徑（“B 途徑”）的公共管理理念。⑷將公共物品購(gòu)買(mǎi)者角色與供給者角色分離開(kāi)，防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。特征：⑴強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門(mén)合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)，以取代過(guò)去僵化的公共服務(wù)體系。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機(jī)構(gòu)中。從實(shí)際效果看，使政府財(cái)政壓力減輕，探索出使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過(guò)分依賴(lài)的可行之路。，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰(shuí)來(lái)管理”問(wèn)題，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)模畱?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。第三講 公共管理的主體第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為實(shí)現(xiàn)某種目的有意識(shí)建立的人類(lèi)群體。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動(dòng)目的不同。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)繩。公共組織是依法設(shè)置、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的龐大系統(tǒng)。評(píng)價(jià)：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中的優(yōu)缺點(diǎn)（增）：優(yōu)點(diǎn)：①分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；②行動(dòng)迅速，能及時(shí)根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，有利就地監(jiān)督和控制；③能發(fā)揮各層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；④各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。評(píng)價(jià)（增）優(yōu)點(diǎn)：①根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要。適于小規(guī)模任務(wù)。優(yōu)點(diǎn)：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點(diǎn)：易忽視參謀部門(mén)作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。適用：工作內(nèi)容變動(dòng)頻繁、每項(xiàng)工作完成需運(yùn)用眾多技術(shù)知識(shí)的組織；或?yàn)橐话憬M織安排臨時(shí)性工作任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。政府：國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。美國(guó)是這種體制的典型代表。非營(yíng)利組織：指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織：和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。②社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。由群眾自愿組合成的各種團(tuán)體，如同學(xué)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)、球迷協(xié)會(huì)，等等。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有的品德、才能、知識(shí)和感情等非權(quán)力的影響力。特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力更具影響，有權(quán)力影響力起不到的作用。（三）領(lǐng)導(dǎo)方式：，：指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)據(jù)公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，公共組織管理者分：決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等。④社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。包括3個(gè)方面：⑴分工專(zhuān)業(yè)化；⑵工作指標(biāo)化；⑶人員統(tǒng)一化。⑵對(duì)所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。傳統(tǒng)科層制理論的不足表現(xiàn)為：①只研究公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，忽視組織動(dòng)態(tài)面的研究。，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。經(jīng)濟(jì)體制變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要?jiǎng)右??？萍几叨劝l(fā)達(dá)的信息社會(huì)和全球化，密切國(guó)家間的關(guān)系，要求各國(guó)政府在、政策、職能、組織結(jié)構(gòu)上相互銜接，共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)。公共組織權(quán)力體系由單純直線型向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存轉(zhuǎn)變。如慈善機(jī)構(gòu)，志愿者組織的權(quán)威來(lái)自自身行為和社會(huì)認(rèn)同。③公共管理部門(mén)及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況與特定社會(huì)的自治能力密切相關(guān)。包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和重大國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)和良好經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系形成和發(fā)展等。也稱(chēng)政治專(zhuān)職職能或暴力鎮(zhèn)壓職能。經(jīng)濟(jì)和文化是人類(lèi)文明發(fā)展的兩大支柱，前者涉及物質(zhì)文明進(jìn)步和發(fā)展，后者涉及精神文明進(jìn)步和發(fā)展。是由落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。（二）國(guó)家干預(yù)主義：壟斷主義時(shí)期的特點(diǎn)：①政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國(guó)家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢(shì)。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。③公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。④公共管理職能運(yùn)行方面，只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，一味依靠行政強(qiáng)制手段推行各項(xiàng)公共管理職能。：①中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間及各職能部門(mén)間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。外部性本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)界限不明確。②政策實(shí)施復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果扭曲：消耗資源、時(shí)滯性、效果不確定性③尋租活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)資源極大浪費(fèi)：權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)。 公共政策問(wèn)題公共政策設(shè)計(jì)公共政策制定公共政策執(zhí)行未達(dá)成目標(biāo)公共政策評(píng)估達(dá)到目標(biāo)公共政策終結(jié)公共政策調(diào)整圖5—1 公共政策過(guò)程圖二、公共政策的性質(zhì)①公共政策的利益傾向性：統(tǒng)治集團(tuán) ②公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性：?jiǎn)栴}導(dǎo)向③公共政策的合法性與強(qiáng)制性：內(nèi)容、形式上合法；實(shí)施以強(qiáng)制權(quán)為保障。③部分公民、民間組織或媒體，通過(guò)呼吁或請(qǐng)?jiān)阜绞教岢鰡?wèn)題，引起公共決策機(jī)構(gòu)關(guān)注。：政策問(wèn)題列入公共部門(mén)議事日程，公共部門(mén)討論納入公共決策階段的過(guò)程。①確立公共政策目標(biāo)：個(gè)人、社會(huì)、組織間多目標(biāo)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)公眾利益道德規(guī)范法律法規(guī)；②估計(jì)需要：需要指維持現(xiàn)有機(jī)體美滿的基本必要條件。③確定要達(dá)到的具體目的：需要的數(shù)量、針對(duì)特定人口、所需時(shí)間④設(shè)計(jì)公共政策方案：輪廓設(shè)計(jì)（行動(dòng)原則指導(dǎo)方針等）、細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)（適用可行操作性）⑤評(píng)估公共政策方案：科學(xué)性、科學(xué)性、預(yù)期效果。（二）公共政策制定 ①公正無(wú)偏原則：公共政策首要目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公平正義。⑵判別和確定公共政策問(wèn)題的準(zhǔn)則：①具有公共性的公共問(wèn)題。⑤公共政策的多樣性和多效性：公共問(wèn)題的多樣性、綜合性、政策效果不可預(yù)測(cè)性?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活，市場(chǎng)失敗要求公共部門(mén)介入，公共部門(mén)作用是彌補(bǔ)或矯正市場(chǎng)缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場(chǎng)。使得即使在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，也不能達(dá)到資源配置最優(yōu)。③黨政關(guān)系及各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)了我國(guó)公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移。這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征：①以階級(jí)斗爭(zhēng)為公共管理部門(mén)工作重心。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；自由主義更符合西方各國(guó)文化傳統(tǒng)，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求。結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核心的政權(quán)與社會(huì)秩序危機(jī)的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。與公共職能體系基本結(jié)構(gòu)相一致，由其社會(huì)矛盾對(duì)抗程度決定的。第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會(huì)公共管理職能傳統(tǒng)社會(huì)（前資本主義時(shí)期）一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。制定科學(xué)合理的外交政策，加強(qiáng)政府軍事保衛(wèi)職能。如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)?；静襟E：確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、設(shè)計(jì)方案、最終方案抉擇與實(shí)施。第四講 公共管理職能第一節(jié) 公共管理職能概述 一、 公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵職能：指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱(chēng)，是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。②公共管理的作用領(lǐng)域：由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會(huì)，精簡(jiǎn)、撤并相應(yīng)部門(mén)，與此相應(yīng)，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門(mén)。 、協(xié)調(diào)性。它給公共組織帶來(lái)穩(wěn)定公平精確的邏輯規(guī)范。②強(qiáng)調(diào)組織非人格化、理性化，忽視對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面需求的研究。⑷精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。秩序是一切組織存在發(fā)展的基礎(chǔ)。韋伯的科層制理