【正文】 非生產(chǎn)性利潤的活動。第四講公共管理的過程學(xué)習(xí)要點公共政策的概念、性質(zhì)公共政策與公共管理的關(guān)系公共政策的過程，即設(shè)計、執(zhí)行、評估、修正與終止公共管理中的激勵與控制 第一節(jié)公共政策的設(shè)計一、公共政策的概念公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。②公共問題具有影響的不可分性和―社會共享性‖。公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：(1)公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。（2）減少政策問題的傳遞層級。（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。（6）選定公共政策方案。政策執(zhí)行的資源。（二）公共政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)（三）政策評估結(jié)果的處理方式第五講公共管理的績效學(xué)習(xí)要點績效與績效管理的概念公共部門績效評估的“4E”取向公共部門績效評估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和主要指標(biāo)公共部門績效評估的主要困難及其改進策略公共部門目標(biāo)管理的含義及過程目標(biāo)管理的優(yōu)缺點及在公共部門運用的限制一、績效管理概述（一）公共管理中的績效概念所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產(chǎn)出與 投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預(yù)期成果進行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。（3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。3．效能（Effectiveness）效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。3．時效性。（3）時效標(biāo)準(zhǔn)。（二）公共部門績效評估的指標(biāo)體系 對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核：（1）行為合理化水平（2）政府機關(guān)效能。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性：（1）社會性。政府從不負責(zé)任，到負完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果.（2）義務(wù)性承擔(dān)政府管理責(zé)任的過程，是一個為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性（3）制度性政府機關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，、公共管理責(zé)任的種類公共管理的法律責(zé)任憲法責(zé)任、行政法律責(zé)任、行政訴訟法律責(zé)任、行政賠償法律責(zé)任公共管理的政治責(zé)任在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任公共管理的行政責(zé)任行政機關(guān)及其工作人員的行為自當(dāng)符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機關(guān)和公職人員自當(dāng)合理行使裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)公共管理的道德責(zé)任公共管理的道德責(zé)任是指政府及其工作人員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時必須承擔(dān)的道義上的責(zé)任公共管理責(zé)任的重要性（1）公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)（2）公共管理責(zé)任的確立是依法治國的體現(xiàn)（3）公共管理責(zé)任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)23（4）公共管理責(zé)任的確立是政府能力的體現(xiàn)三、公共責(zé)任的落實，而且分配關(guān)系是公共責(zé)任與公共權(quán)力對應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責(zé)任。，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學(xué)化。（5）系統(tǒng)性原則。 公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每 天花費大量的經(jīng)費，這使得監(jiān)督變得十分困難。（四）擔(dān)負的職能政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：，并為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。二、政府與市場的聯(lián)系在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經(jīng)濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同。判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。從我國的現(xiàn)實出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關(guān)系的措施：。（二）運行的目的政府管理的目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進社會公共利益，而一般的企業(yè)管理，主要是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達到營利的目的。（七）擅長的任務(wù)政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強社會凝聚力。因為社會對政府的目標(biāo)沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標(biāo)，人們就對未來失去信心。 第五節(jié)政府再造一、政府再造的含義“政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟、社會的發(fā)展。西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務(wù)中積極引入市場競爭機制，依托各類社會組織來克服政府壟斷經(jīng)營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標(biāo)管理等方法進行管理。（二）從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理。第八講非營利組織第一部分非營利組織概述 一 非營利組織的概念與分類 非營利組織NPO(Nonprofit Organization)一詞源于美國的國家稅收法，因其涉及的范圍廣泛、包括的組織、團體種類繁多，有人稱之為“非政府組織”，也就是NGO（Nongovernment Organization），還有人稱之為“第三部門”(TheThird Sector)。（八）從人治到法治。這需要政府創(chuàng)建一個良好的法律與制度環(huán)境，以解決市場化過程中出現(xiàn)的問題。（二）按―小政府‖的客觀要求改革政府。，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。（五）管理人員政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機構(gòu)相對獨立地加以考核評估。兩者的差異：（一）組織性質(zhì)政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強制性。，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場。另一種是政府―無為而治‖、市場萬能論。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準(zhǔn)則。（2）對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）經(jīng)常性原則。二、公共權(quán)力監(jiān)控的機制（一）公共權(quán)力監(jiān)控機制的必要性對具有公共權(quán)力的組織及個人的公共權(quán)力行使過程實施有效監(jiān)控，主要是出于以下幾方面的需要：，對公共權(quán)力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。公共責(zé)任包括政府社會回應(yīng)力、政府義務(wù)和政府法律責(zé)任。（3）公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。但大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。（4）科學(xué)技術(shù)因素。（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法。（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。2．效率（Efficiency）效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。（1）使公共管理的責(zé)任落到實處。第三節(jié)公共管理的控制目標(biāo)與過程（一）公共管理的控制目標(biāo) 3..對公共管理信息的控制 （二）公共管理的控制過程時間標(biāo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)行為標(biāo)準(zhǔn)績效標(biāo)準(zhǔn)（1）修訂評價標(biāo)準(zhǔn)（2）糾正行動（3）維持原狀第四節(jié)公共政策評估（一）政策評估的概念和意義政策評估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。自下而上的政策執(zhí)行模式強調(diào)應(yīng)該給與基層官員或地方執(zhí)行機構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員或地方執(zhí)行機構(gòu)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。（4）設(shè)計公共政策方案。（4）延續(xù)性原則（Principle of distributive continuity）。（3）公共政策問題應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題（4）公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。（2）主觀性。二、公共政策的性質(zhì)（一）公共政策的利益傾向性（二）公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性（三）公共政策的合法性與強制性（四）公共政策的穩(wěn)定性與時效性（五）公共政策的多樣性和多效性三、公共政策設(shè)計（一）公共政策問題、特性及其類型（1）公共問題的概念與特性。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機會。政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。社會沖突的調(diào)整和解決。市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。15（4）在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的―公共商品‖。最后，其職能的運行方式是習(xí)慣化、非強制性的。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。八、有效的公共管理者必須善于分析與思考。三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。溝通技能可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠的全民利益。決策方面的工作。這是一種不負責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織?？偫頁?dān)負實際行政責(zé)任，并握 有行政實權(quán)。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。每個部門只負責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。3．法制性。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。（3）人際關(guān)系。第二講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點：公共組織與非公共組織的區(qū)別公共組織的基本結(jié)構(gòu)公共組織的類型和作用公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式公共組織的變革第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。十、如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題。對于政府治理而言，全球化是機會，也是挑戰(zhàn)。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)良好的政府致力職位關(guān)鍵。，政策制定和行政管理相互滲透。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。―角色‖轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的―監(jiān)督人‖。（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。（4）在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。（5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱―B途徑‖）的公共管理理念。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途 徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。當(dāng)前特點：（1）鮮明的實踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進行的管 理活動。多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān) 于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進和公平分配 社會公共利益的知識體系。公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概