【正文】 的預(yù)算科目下報(bào)銷，國庫負(fù)責(zé)辦理相應(yīng)的手續(xù)，英格蘭銀行負(fù)責(zé)從國家賬戶向供應(yīng)商撥款。在需要支付資金時(shí)，財(cái)政部負(fù)責(zé)支付的政府官員給日本銀行開具支票，日本銀行根據(jù)支票撥款。比如在美國，只有眾議院可以提出征稅和舉債法案，征稅目的是“償付國債，并籌劃國防和全民福利”，政府和其他機(jī)構(gòu)均無權(quán)提出征稅、增稅或者減稅和舉債。年度預(yù)算法案通過后，部門如果要追加支出，首先經(jīng)財(cái)政部審查，然后提交議會下院表決，在議會沒通過前，任何人無權(quán)追加支出。三、制約有力的財(cái)政部門控制制度在發(fā)達(dá)國家，大多都非常重視財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中的控制作用，讓財(cái)政部門在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮“閘門”作用，既保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、安全性，也賦予一定的靈活性。比利時(shí)財(cái)政部也向各部門派有財(cái)政監(jiān)督員。比如，德國當(dāng)遇到不可避免或者緊急支出時(shí)，財(cái)政部長在一定限額內(nèi)可以不經(jīng)國會授權(quán)進(jìn)行審批（例如額外預(yù)算支出不超過100萬馬克或者法定支出）。限額內(nèi)資金使用權(quán)放給部門，這種放權(quán)主要是基于對預(yù)算績效的考慮。這種放權(quán)同樣也在部門內(nèi)部實(shí)行。但就大部分國家而言，財(cái)政部門對結(jié)余資金的控制還較嚴(yán)格。當(dāng)然，與此同時(shí)也要通過預(yù)算編制制度、準(zhǔn)備重制度等方面的改進(jìn)使預(yù)算執(zhí)行具有一定靈活性。我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，從人大控制到財(cái)政部門自身控制，乃至財(cái)政預(yù)算部門的自我控制，都應(yīng)該建立起有效的制度和機(jī)制。在美國，審計(jì)總署有權(quán)審計(jì)聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，有權(quán)審查聯(lián)邦各部門和公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部財(cái)務(wù)、收入和支出狀況及其合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)效果。在實(shí)際運(yùn)行中，議會可以通過切斷或者減少撥款的辦法，廢除那些沒用或者沒有效率的項(xiàng)目；通過增加撥款或者特別撥款的辦法，支持那些執(zhí)行好的項(xiàng)目。二、司法型審計(jì)監(jiān)督制度其主要特點(diǎn)是議會對財(cái)政的監(jiān)督只是從政治上給予認(rèn)可。法國審計(jì)法院還有權(quán)對經(jīng)選舉產(chǎn)生的支出決策人進(jìn)行檢查，如發(fā)現(xiàn)有違反財(cái)政法規(guī)的行為或其他問題，審計(jì)法院通過檢察長向財(cái)政預(yù)算紀(jì)律法院提起訴訟，追究經(jīng)濟(jì)或刑事責(zé)任。德國在政府部門內(nèi)都設(shè)有預(yù)審站，負(fù)責(zé)對本部門預(yù)算支出具體賬目進(jìn)行監(jiān)督檢查。四、行政型審計(jì)監(jiān)督制度其特點(diǎn)是，作為專門財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，一般由財(cái)政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或與財(cái)政部平等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。議會審計(jì)辦公室和國家審計(jì)辦公室每年都要進(jìn)行溝通，以避免重復(fù)審計(jì)。不受約束的權(quán)力必然腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，必須用權(quán)力來約束權(quán)力。以各種理由編成打捆項(xiàng)目，以便在執(zhí)行中調(diào)整而增加自身的機(jī)動權(quán)；二是缺乏有效的制約。司法型審計(jì)，立法與司法分離使獨(dú)立監(jiān)督的力度更大。同時(shí)，憲法又明確借鑒國際通行做法，我國應(yīng)構(gòu)建“立法監(jiān)督+行政監(jiān)督”的復(fù)合型財(cái)政監(jiān)督制度，即審計(jì)隸屬人大，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。1951年第一次明確地提出了“績效預(yù)算”概念，并通過預(yù)算賬戶和業(yè)績報(bào)表把計(jì)劃和活動納入財(cái)政預(yù)算。到20世紀(jì)80年代，在美國，隨著里根思潮的興起，人們更加關(guān)注政府目標(biāo)和效率。從此，項(xiàng)目目標(biāo)完成情況報(bào)告，成為部門預(yù)算措施部分的最重要內(nèi)容，在每年結(jié)束時(shí)要列入機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告。其主要做法可以做如下的總結(jié)和概括。產(chǎn)出。過程。比如，澳大利亞、瑞典、新加坡，目前都引入了整筆撥款方式。業(yè)績報(bào)告所涵蓋的信息范圍比政府或機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告更大，它主要是從公共服務(wù)購買者或接受人的角度考慮業(yè)績，并進(jìn)行評估。三是加強(qiáng)業(yè)績審計(jì)。五是編制業(yè)績預(yù)算。針對一個(gè)部門，設(shè)計(jì)一套績效指標(biāo)全面衡量其績效是很困難的，并且即便有這樣一套指標(biāo)，若干個(gè)指標(biāo)之間還可能相互沖突，用以作為衡量標(biāo)準(zhǔn)也不科學(xué)。盡管從原則上講，增加財(cái)政預(yù)算編制的靈活性是有利的，但如果沒有嚴(yán)格的財(cái)政控制勢必給財(cái)政預(yù)算管理帶來混亂。關(guān)注社會公眾利益，關(guān)注政府預(yù)算績效，是進(jìn)行公共財(cái)政改革必須樹立的財(cái)政預(yù)算理念。那個(gè)時(shí)候的美國，為了減少財(cái)政預(yù)算管理中的資金損失浪費(fèi)、擠占挪用等問題實(shí)行了細(xì)化預(yù)算編制改革，收到了較好的效果。一、發(fā)達(dá)國家劃分政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基本原則發(fā)達(dá)國家政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分基于公平服務(wù)的公共財(cái)政理念。三是位置中性原則。七是事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則。比如，伊利諾州1999財(cái)年預(yù)算全部財(cái)政撥款382億美元中，用于教育26%，衛(wèi)生和公共服務(wù)保護(hù)設(shè)施25%，公共補(bǔ)助16%，交通運(yùn)輸13%資源和環(huán)保4%，債務(wù)償還、法律設(shè)施和立法司法等其他部門經(jīng)費(fèi)16%。比如，聯(lián)邦政府在1999財(cái)年預(yù)算17320億美元的支出總額中，用于國防、%；用于社保、醫(yī)保、科技、教育、環(huán)保、交通和社區(qū)發(fā)展方面的支出占65%以上。六是提高效率原則。二是集中在分配原則。一言以蔽之，推行績效預(yù)算改革，不能超越我國財(cái)政預(yù)算管理所處的歷史階段第七節(jié) 發(fā)達(dá)國家政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系發(fā)達(dá)國家政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系是一種事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、放權(quán)與支持相結(jié)合的權(quán)力配置方式。第三，我國的績效預(yù)算改革不能超越歷史階段。因此，盡管績效預(yù)算改革還面臨諸多技術(shù)性問題，但其在發(fā)展方向上是無庸置疑的。這也是績效預(yù)算在一些發(fā)達(dá)國家受到批評的原因之一。目前績效評估是實(shí)行績效預(yù)算改革國家面臨的一個(gè)普遍問題。一些國家的業(yè)績合同清楚說明了部門與其組成機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。明確業(yè)績目標(biāo)的目的是要影響政府活動，也就是說，要把政府的注意力和資源引導(dǎo)到優(yōu)先的項(xiàng)目或領(lǐng)域中。一是要求提供業(yè)績報(bào)告。（二）相對靈活的支出管理機(jī)制。結(jié)果的社會價(jià)值就是公眾的滿意程度。投入的社會價(jià)值用他們耗費(fèi)的成本來衡量。但從績效預(yù)算管理改革曲折向前的發(fā)展軌跡來看，追求政府預(yù)算管理績效，應(yīng)該是財(cái)政預(yù)算管理不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展潮流和方向。比如，澳大利亞推行了“財(cái)政管理改進(jìn)方案”和“項(xiàng)目管理與預(yù)算”兩項(xiàng)改革，使業(yè)績定性衡量推行得很順利。這種制度企圖通過計(jì)劃與預(yù)算決策融為一體實(shí)現(xiàn)完美的政府管理目標(biāo)，但由于這種制度的不切實(shí)際、遇到了來自官僚機(jī)構(gòu)的阻力、混淆了部門職責(zé)，再次導(dǎo)致失敗。早在1911年的時(shí)候，就提出政府財(cái)政預(yù)算管理要注重組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，我國既不是立法主導(dǎo)，也不是政府主導(dǎo)，而是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從發(fā)達(dá)國家的審計(jì)制度來看，立法型、司法型、獨(dú)立型審計(jì)都是獨(dú)立審計(jì)制度。這一要求往往做不到位。這種機(jī)制靠審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立來實(shí)現(xiàn)，靠法律來保障，具有長期性、穩(wěn)定性、可操作性。效益審計(jì)司主要對財(cái)政資金的運(yùn)營效果進(jìn)行審計(jì)，一般采取抽審方式。自二十世紀(jì)八十年代以來，聯(lián)邦審計(jì)院開始組織預(yù)審站負(fù)責(zé)部門預(yù)審。其審計(jì)的內(nèi)容主要是：行政單位的支出行為是否符合規(guī)定、符合法律、符合節(jié)約的原則。然后將通告連同對預(yù)算年度執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)和對預(yù)算執(zhí)行管理的意見一起送交議會。它負(fù)責(zé)根據(jù)決算報(bào)告，就預(yù)算項(xiàng)目是否合理、公共支出是否有效、如何處理違法收支行為等向財(cái)政部和有關(guān)部委提出建議。按照法律規(guī)定，在接到派駐監(jiān)察代表關(guān)于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、審計(jì)總署關(guān)于決算審計(jì)報(bào)告后，眾參兩院各委員會特別是撥款委員會、公共賬目委員會，都有權(quán)運(yùn)用調(diào)查、費(fèi)用分析、效率研究等方法，通過聽證會等形式，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估，并向全院大會提交評估結(jié)果的審查報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府、隸屬于議會，負(fù)責(zé)對財(cái)政活動審查監(jiān)督。第三，要建立強(qiáng)有力的支出控制機(jī)制。從當(dāng)前來看，我國財(cái)政預(yù)算制度執(zhí)行中最大的問題還是嚴(yán)肅性不夠，財(cái)政資源浪費(fèi)嚴(yán)重、效益低下，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行制度改革的首要任務(wù)還是提高嚴(yán)肅性。近一些年來，發(fā)達(dá)國家為激勵(lì)部門節(jié)約開支，放寬了部門結(jié)余資金的使用權(quán)限，不再要求部門結(jié)余資金上交財(cái)政用來統(tǒng)一平衡預(yù)算，允許部門使用。這種放權(quán)大多發(fā)生在實(shí)行績效預(yù)算國家，伴隨對部門績效要求的增強(qiáng)，擴(kuò)大部門的自由裁量權(quán)。這些報(bào)告幫助財(cái)政部管理資金和評估總支出趨勢，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)支出變化。比如日本、比利時(shí)、荷蘭都規(guī)定，部門預(yù)算中不同項(xiàng)目之間進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，無需報(bào)國會同意，財(cái)政部即可決定。各部門所有支出都要經(jīng)財(cái)政監(jiān)察員簽字同意，財(cái)政監(jiān)察員簽字之前要對財(cái)政支出的合規(guī)性、支出合同的有效性、計(jì)算的準(zhǔn)確性、會計(jì)核算的正確性進(jìn)行審核。另一方面，各部和政府向國會提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告（政府還需要提交半年一次的財(cái)務(wù)報(bào)告）。未經(jīng)議會批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為，需負(fù)法律責(zé)任。二是對稅收、舉債控制。日本也屬這種類型。有的實(shí)行國庫單一賬戶和集中會計(jì)控制，國庫對資金運(yùn)行的控制作用比較大。國庫單一賬戶是指一個(gè)賬戶或一組彼此相關(guān)的帳戶，通過這個(gè)賬戶政府可以完成所有支出。這使得議會對財(cái)政預(yù)算的審議能夠建立在可靠的信息資料分析和較高的專業(yè)評價(jià)基礎(chǔ)之上，這是議會監(jiān)督能夠被政府所認(rèn)可的一個(gè)重要條件。為此，應(yīng)隨著我國政治制度的不斷完善和財(cái)政預(yù)算制度的改革，逐步改進(jìn)我國的人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度，探索在我國政治體制和制度之下的實(shí)質(zhì)性人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范其程序、健全其法制、提高其效果，使我國的人大財(cái)政監(jiān)督成為具有實(shí)質(zhì)制約和決策權(quán)的制度。為了平衡預(yù)算，國會可以提出削減支出、增加稅收、借債等措施和建議。比如，英國、法國和大多英聯(lián)邦國家，議會不能提出增加支出的修正案，權(quán)力十分有限。三、議會對財(cái)政預(yù)算的修正權(quán)由于各國的國情和政治制度不同，發(fā)達(dá)國家議會在審批財(cái)政預(yù)算過程中的權(quán)力大小也不一樣?？偨y(tǒng)在接到議會通過的預(yù)算10天之內(nèi)可以做出以下選擇：（1）簽字同意，則撥款法案成為法律。英國批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力掌握在下院手中，上院通常會對下院的決定表示認(rèn)可。最后，撥款法案在兩院要經(jīng)多數(shù)投票通過。參、眾兩院的撥款委員會把總預(yù)算分別交給13個(gè)小組委員會。撥款法案代表法律對財(cái)政支出的授權(quán)，一般根據(jù)政府部門的業(yè)務(wù)分工把業(yè)務(wù)相近的部門并在一起制定一個(gè)撥款法案，有的部門單獨(dú)制定一個(gè)撥款法案。這個(gè)協(xié)商一致的文本要分別經(jīng)兩院多數(shù)投票通過。國會預(yù)算辦公室主要是根據(jù)自己對經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況的掌握，對總統(tǒng)預(yù)算草案提出初步意見，供預(yù)算委員會參考。 第一階段，預(yù)算委員會審查總預(yù)算。美國、英國議會中設(shè)有撥款委員會。由于預(yù)算委員會在預(yù)算審查中承擔(dān)很大的工作量、發(fā)揮得作用比較大，在美國、日本等國，議會預(yù)算委員會每個(gè)議員背后都配備助手和工作人員，而且還設(shè)有專門為預(yù)算委員會提供信息服務(wù)的辦公室。一、議會審查財(cái)政預(yù)算的機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)國家議會一般都下設(shè)若干個(gè)專門委員會，預(yù)算審查工作由一個(gè)或幾個(gè)專門委員會負(fù)責(zé)。但同時(shí)又必須看到，我國財(cái)政預(yù)算管理改革尚處于初級階段，面臨的主要問題是解決財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范性不夠、嚴(yán)肅性不夠的問題。從多樣化的預(yù)算編制方法到嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的預(yù)算程序，再到靈活有度的預(yù)算準(zhǔn)備金制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算管理法律性、規(guī)范性、靈活性的有機(jī)結(jié)合，使財(cái)政預(yù)算在依靠法律權(quán)威發(fā)揮資源配置和資金控制功能的同時(shí)，能夠應(yīng)對政治經(jīng)濟(jì)生活中的各種可變因素。要使財(cái)政預(yù)算能夠較好地反映公共需求，預(yù)算編制制度就必須提供一種匯集各方面公共需求信息，并能夠?qū)Ω鞣N信息的甄別、篩選、比較、反映的機(jī)制。從編制多年度支出規(guī)劃的國家看，編制多年度支出規(guī)劃主要有兩個(gè)方面的意義：一是控制支出目標(biāo)。在OECD的大部分國家都有多年度支出規(guī)劃。除此之外，也有一些國家準(zhǔn)備金的設(shè)立比較靈活。設(shè)立準(zhǔn)備金的目的是保證因?yàn)檎咦兓⑼话l(fā)事件、支出估算的調(diào)整等造成的超支不會突破計(jì)劃。內(nèi)閣討論后提交議會審議。這一階段大致需要兩個(gè)月左右時(shí)間。大約用34個(gè)月的時(shí)間，主要進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形勢的預(yù)測?！坝?jì)劃”就是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所開展的活動，比如，開展九年制義務(wù)教育。預(yù)算編制目標(biāo)是使預(yù)算成為滿足政策要求和遵守財(cái)政規(guī)定的工具。即預(yù)算中絕大部分撥款采用現(xiàn)金方式。這種撥款一般不經(jīng)議會批準(zhǔn)。主要是指年度撥款授權(quán)，一般以年度預(yù)算的撥款法案方式授權(quán)，要求在預(yù)算年度內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)金支出。也就是說，所有政府支出均應(yīng)以預(yù)算立法授權(quán)為基礎(chǔ)。德國提前一年編制預(yù)算，從上年1月份開始編，到12月底前議會批準(zhǔn)。從發(fā)達(dá)國家來看，各國的預(yù)算管理周期基本上固定的，并且時(shí)間都比較長。通常有以下幾種：一是預(yù)算年度與公歷年度一致。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)可以看出，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離是構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制最通行的做法。法律職責(zé)雖有明確，但實(shí)質(zhì)作用發(fā)揮的還不夠。公共會計(jì)負(fù)責(zé)對公共支出進(jìn)行監(jiān)督。比如，德國審計(jì)院雖然不隸屬于議會，但充當(dāng)著議會的助手職責(zé)，要定期向議會報(bào)告工作。辦公室大約有600名成員。比如，澳大利亞設(shè)有國庫部和財(cái)政部，國庫部負(fù)責(zé)總體的預(yù)算戰(zhàn)略，并編制收入和借款預(yù)算，財(cái)政部負(fù)責(zé)編制支出預(yù)算，并負(fù)責(zé)組織預(yù)算收支的執(zhí)行。總的看，有三種模式：一是財(cái)政部門內(nèi)設(shè)預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制和執(zhí)行在財(cái)政部門內(nèi)部相對分離。二是預(yù)算建議由內(nèi)閣全體會議或全體成員集體決定。當(dāng)委員會認(rèn)為政府高級官員在財(cái)政管理中有犯罪或嚴(yán)重失職時(shí)，可以向議會提出彈劾案。（2）調(diào)查權(quán)。因此，我們借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)必須進(jìn)行各國之間的橫向比較，必須對各國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入剖析，把握各國財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)之靈魂，采擷各國財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)之精華，抓住各國財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)之細(xì)節(jié)，以此作為我國財(cái)政預(yù)算管理改革的參照，推動我國財(cái)政預(yù)算管理制度發(fā)展。這四個(gè)部分分工明確、職責(zé)清晰，共同組成了一個(gè)完整的財(cái)政預(yù)算管理體系。因?yàn)楸O(jiān)督政府，必須掌握充分的資料。二、政府內(nèi)閣政府內(nèi)閣在政府預(yù)算管理中是最高決策機(jī)構(gòu)，它的作用主要是，召開內(nèi)閣會議對預(yù)算編制機(jī)構(gòu)提出的年度預(yù)算收支建議做出決策，確定各部門的預(yù)算支出限額，討論、敲定年度預(yù)算草案并提交議會進(jìn)行審議。這以美國為代表。這種設(shè)置，預(yù)算司（局）只負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測、預(yù)算政策的制定、編制預(yù)算收支計(jì)劃，因此，往往是財(cái)政部門最重要的司（局），人員配置較強(qiáng)?？傊谶@些國家，預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，預(yù)算編制由財(cái)政部門和其他部門共同負(fù)責(zé)，預(yù)算編制和執(zhí)行的相對獨(dú)立性更強(qiáng)。四、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)國家的財(cái)政監(jiān)督制度比較嚴(yán)格，普遍實(shí)行獨(dú)立審計(jì)制度，即審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，獨(dú)立行使對政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督職權(quán)。比如，芬蘭財(cái)政部內(nèi)設(shè)監(jiān)控處和信息處，負(fù)責(zé)對財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和控制。財(cái)政稽查總署既負(fù)責(zé)對內(nèi)檢查財(cái)政部內(nèi)設(shè)的各業(yè)務(wù)司，也負(fù)責(zé)檢查各部門的財(cái)政收支以及可能影響財(cái)政的有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。第二，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠。從我國情況看，要在人大、政府、審計(jì)機(jī)構(gòu)之間形成實(shí)質(zhì)性的權(quán)力制約尚需一個(gè)較長的歷史過程。二是從4月1日至次年的3月31日。大多數(shù)國家從預(yù)算編制布置到預(yù)算被通過都在半年以上，有的需要一年多時(shí)間?，F(xiàn)在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都編制35年的多年度預(yù)算，如果把這35年的時(shí)間算上去，預(yù)算編制的時(shí)間就更長。對大多數(shù)國家而言，政府債務(wù)的還本付息、社會保險(xiǎn)金以及其他公民的權(quán)利性撥款等都屬于固定性撥款的范圍。這類撥款沒有預(yù)先規(guī)定的時(shí)間限制，它授權(quán)政府作出支出承諾并進(jìn)行支出，有其使用年限，但不限于一年，換句話說，就是一次授權(quán)，多年支出，這樣的撥款一般