【正文】 確定的任務(wù)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施）。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門參加①我國水土流失面積約占國土的1/3，水土流失是我國的頭號(hào)環(huán)境問題：生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性在很大程度上取決于自然界中的水土資源條件。明文法定：2007年《節(jié)約能源法》第四條明確規(guī)定：“節(jié)約資源是我國的基本國策。例如，盡管多數(shù)基本國策在重大文件和有關(guān)法律中有所體現(xiàn)甚至說明了落實(shí)辦法，但其實(shí)施現(xiàn)狀不盡人意，問題頗多；而且，所有基本國策均不同程度地存在這些問題。即便基本國策在有關(guān)保障機(jī)制上有所體現(xiàn)，但由于是否遵守基本國策的利益關(guān)系差別巨大且保障機(jī)制仍然存在漏洞（如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究機(jī)制不健全）而落實(shí)不力。可以將其它政策與基本國策的沖突分為兩類：第一類是條文沖突，即某些政策從字面上就直接有與基本國策相違背的地方；第二類是導(dǎo)向沖突，即某些政策出臺(tái)后形成了影響基本國策執(zhí)行效果的不利導(dǎo)向。在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)仍然顯著高于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，這種產(chǎn)業(yè)政策難以從環(huán)保角度控制經(jīng)濟(jì)規(guī)模，因而可能加大完成《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》里規(guī)定的環(huán)境保護(hù)約束性指標(biāo)的難度。盡管這只是筆者整理目前這七個(gè)基本國策制定和實(shí)施情況中得出的主觀感受，但符合國際慣例，也屬于常識(shí)性認(rèn)知。1990年代后期進(jìn)入低生育率水平后，對(duì)計(jì)劃生育嚴(yán)厲措施的爭論越來越多，這時(shí)非制度化因素發(fā)揮的作用就越來越大，計(jì)劃生育在政策協(xié)調(diào)上遇到諸多問題。到1990年代提出可持續(xù)發(fā)展理念后，才使環(huán)境保護(hù)理念與經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策結(jié)合起來。通常的政策保障制度構(gòu)成要素如表3所示）。其中資金機(jī)制保障還應(yīng)包括事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分以及轉(zhuǎn)移支付中的優(yōu)先序等①相關(guān)指標(biāo)是否成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的指標(biāo)②責(zé)任追究制度：包括對(duì)責(zé)任主體的范圍、責(zé)任的形式、責(zé)任的承擔(dān)條件、責(zé)任的追究主體和追究程序等規(guī)定，以及不作為的行政責(zé)任等（最有效的責(zé)任追究就是領(lǐng)導(dǎo)干部一票否決制）計(jì)劃生育“八五”計(jì)劃以來在“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃（規(guī)劃）綱要”中均有體現(xiàn)建立了國家、省、地、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)管理機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍均為財(cái)政經(jīng)費(fèi)全額支持1984年以后，地市級(jí)以下黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部均實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育一票否決制（甚至到已 不屬于政府序列的村一級(jí)——村支書同樣要被考核）“七五”以來的人口控制數(shù)量指標(biāo)均順利完成環(huán)境保護(hù)直至“十一五”規(guī)劃中才成為約束性指標(biāo)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍一般都只到縣一級(jí)，多數(shù)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍得不到財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持直至2007年才通過“三個(gè)辦法”實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)績效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核主要污染物排放總量是“十五”計(jì)劃中沒有完成的指標(biāo)、沒有建立協(xié)調(diào)制度一個(gè)執(zhí)行效果良好的政策，其結(jié)果好往往還可歸因于過程好。但因?yàn)槠浠拘院蜕衔恍詻]有法定，不能體現(xiàn)在政策制定環(huán)節(jié)和政策反饋環(huán)節(jié)，以致產(chǎn)生了政策條文沖突和導(dǎo)向沖突現(xiàn)象。這樣，形成了一支貫穿我國中央、省、地、縣、鄉(xiāng)、村，集行政管理、技術(shù)服務(wù)和群眾工作的“三位一體”的人口和計(jì)劃生育管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了一套基本覆蓋農(nóng)村人口信息的育齡婦女管理與服務(wù)信息系統(tǒng)，連接著全國各省、市、區(qū)的 64 萬個(gè)村和億萬農(nóng)民，成為我國唯一的一個(gè)功能完善、結(jié)構(gòu)完整、覆蓋面廣、作用顯著并且極具功能拓展?jié)摿Φ幕鶎庸卜?wù)網(wǎng)絡(luò)，保障了計(jì)劃生育工作在基層有人管理、有人服務(wù)、有人報(bào)信?！獜?qiáng)化制度，明確上位計(jì)劃生育基本國策在我國仍然遇到了政策協(xié)調(diào)問題，干擾了其實(shí)施效果。日本是大部制國家，內(nèi)閣的部長僅有12位，但其中專設(shè)少子化政策推行委員會(huì)（類似我國的國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)），其負(fù)責(zé)人為內(nèi)閣成員——“少子化、男女參畫擔(dān)當(dāng)大臣”（負(fù)責(zé)在內(nèi)閣中解決少子化和男女平等問題）。從附表5中可以發(fā)現(xiàn)，如果賦予基本國策在政策體系中類似基本法在法律體系中的基礎(chǔ)性地位的話，必須在政策保障機(jī)制上賦予基本國策上位性政策的地位。在法定應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)行七個(gè)基本國策，做到有增有減、內(nèi)容規(guī)范，確保基本國策都是通過完整、標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的程序由全國人民代表大會(huì)或國務(wù)院這樣可以代表國家的權(quán)力機(jī)關(guān)明文產(chǎn)生的，基本國策一旦產(chǎn)生就必須在政策過程的制定、實(shí)施、評(píng)估、反饋環(huán)節(jié)都得到體現(xiàn)。尤其要注意的是，在中國現(xiàn)有國情下，要加強(qiáng)原有以“強(qiáng)力人治”為特征的制度保障，確?；緡邔?shí)施效果。參考文獻(xiàn)[1]楊光裕，徐則林：“基本國策論——關(guān)于基本國策的理論探討和建議”，《理論探索》，1991,（2）：4042.[2] 艾大賓，廉偉：“影響我國耕地保護(hù)的諸因素及對(duì)策探討”，《中國土地》，2001，（3）：2228.[3] 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中國政策過程的理論建構(gòu)和案例研究”，《公共管理評(píng)論》（第五卷），清華大學(xué)出版社，2006年。保障健全就是要在政策保障制度的各要素中都創(chuàng)造有利于落實(shí)基本國策的環(huán)境并將其制度化。首先是政策制定環(huán)節(jié)應(yīng)該完整、規(guī)范，在有關(guān)法律或國務(wù)院發(fā)文件中明確基本國策的確定標(biāo)準(zhǔn)和這一概念的使用標(biāo)準(zhǔn)，將其制定過程制度化，并規(guī)定基本國策的實(shí)施環(huán)節(jié)、評(píng)估環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)的體現(xiàn)方式。我國由于沒有對(duì)基本國策的定義、效能和相對(duì)其它政策的地位有制度性規(guī)定，因此實(shí)踐中基本國策并沒有像基本法一樣在相關(guān)政策制定和實(shí)施中取得“上位”地位，因此在基本國策的制定、實(shí)施中存在較為普遍的政策協(xié)調(diào)問題。如果相關(guān)法律和政策與此有違，可以通過違憲審查的方式進(jìn)行糾正[7]。，可以從根本上解決計(jì)劃生育參與全局發(fā)展綜合決策的通道問題，也是相關(guān)管理制度全面落實(shí)的重要保障[6]；在臨時(shí)性的集中運(yùn)動(dòng)中，做到了部門聯(lián)動(dòng)，開展了一證先行、綜合治理等?！Ｕ系轿惑w制保障指人、財(cái)、物等行政資源上的保障。其中，由于政策制定環(huán)節(jié)沒有明確基本國策在政策體系中的地位，政策評(píng)估和反饋環(huán)節(jié)又缺失或無力，因此即便是計(jì)劃生育，也還是遇到很普遍的政策協(xié)調(diào)問題。理念只是一方面，還必須看到，基本國策本身只是一個(gè)概念，必須再經(jīng)過政策保障制度的轉(zhuǎn)化才能落實(shí)。甚或環(huán)境保護(hù)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下位政策。在實(shí)施環(huán)節(jié)則不一定——如果制度化較為完備，則參與決策者的影響因素較?。蝗绻贫然嬖诼┒矗ㄈ缭诒Ｕ仙现贫然说趨f(xié)調(diào)上沒有），則參與決策者在“模糊共識(shí)”改變的情況下也直接影響基本國策執(zhí)行效果。為此，建立附表2所示分析框架，以從政策過程理論視角來探討制度和非制度化因素的影響，從而了解在哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上非制度化因素影響過大，以致基本國策制定和實(shí)施出現(xiàn)了前述問題。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟(jì)考慮角度而言的違“規(guī)”導(dǎo)向。圍繞基本國策的政策沖突肯定要比一般政策的沖突更普遍。例如，從表1中可見，環(huán)境保護(hù)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)一直處于邊緣化狀態(tài)，在人、財(cái)、物等資源配置和干部政績考核等落實(shí)基本國策必需的保障措施上都沒有硬性規(guī)定，以致環(huán)境保護(hù)目標(biāo)無法完成在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》確定的指標(biāo)中，主要污染物（包括二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量指標(biāo)沒有完成。《2006中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》對(duì)世界59個(gè)主要國家的資源績效水平進(jìn)行了排序，結(jié)果顯示中國資源績效僅排在第54位，是資源利用績效最差的國家之一。文件規(guī)定：①2005年中共十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明文：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)②2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》：“,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)資源節(jié)約型,環(huán)境友好型社會(huì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口,資源,環(huán)境相協(xié)調(diào)”③2007年十七大報(bào)告：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展?！耙话浮奔丛谏絽^(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的大型建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案；在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)依照礦山資源法的規(guī)定開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體申請(qǐng)采礦，必須持有縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門同意的水土保持方案，方可申請(qǐng)辦理采礦批準(zhǔn)手續(xù)。在一定程度上起到了政策協(xié)調(diào)的作用。這是絕對(duì)不能動(dòng)搖的。但在有的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的相關(guān)政策中卻能較好體現(xiàn)。國家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益，實(shí)行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”②1995年國務(wù)院頒布的《中國婦女發(fā)展綱要（19952000）》：“到本世紀(jì)末，我國婦女發(fā)展的總目標(biāo)是：婦女的整體素質(zhì)有明顯提高，在全面參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，參與國家和社會(huì)事務(wù)管理的過程中，使法律賦予婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及家庭生活中的平等權(quán)利進(jìn)一步得到落實(shí)” 政策制定環(huán)節(jié)：在《婦女權(quán)益保障法》和《中國婦女發(fā)展綱要》中進(jìn)行了若干規(guī)定，以從法律、政策、機(jī)制上保障男女平等，促進(jìn)婦女發(fā)展政策實(shí)施環(huán)節(jié)：國務(wù)院成立了國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)，以協(xié)調(diào)與男女平等有關(guān)的事務(wù)。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育第二個(gè)孩子外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。20 / 20 附表1 我國現(xiàn)有七個(gè)基本國策的基本情況基本國策名稱確定層次和時(shí)間由于我國的政策過程不規(guī)范，因此基本國策在被確定時(shí)不一定嚴(yán)格遵循領(lǐng)袖講話——文件規(guī)定——法定這樣的先后順序，而可能被文件規(guī)定后才開始有領(lǐng)袖在公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)基本國策。但由于1990年代初的形勢(shì)當(dāng)時(shí)水土流失已經(jīng)被認(rèn)為是我國的頭號(hào)環(huán)境問題，也是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙。例如，由于改革開放以來我國長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在“又快又好”的發(fā)展理念下積累了不少發(fā)展質(zhì)量問題，因此，我國近年出臺(tái)的基本國策開始體現(xiàn)出“又好又快”傾向，以具有解決問題的針對(duì)性；③基本國策之間應(yīng)該是平等的，不應(yīng)再有包含關(guān)系或指導(dǎo)關(guān)系。而更多的，則只是一個(gè)部門負(fù)責(zé)的工作而已。規(guī)定三個(gè)層次：嚴(yán)格意義而言，某方面的政策上升到基本國策必須法定——不僅因?yàn)檫@樣才具有長期性和穩(wěn)定性，還因?yàn)檫@樣才能確保在實(shí)施中“依法行政”。因此，基本國策在民間甚至在官方的誤傳都很多。本文探討了中國的基本國策實(shí)然和應(yīng)然的判定標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)下已有的七個(gè)基本國策的來由和特點(diǎn)，研究了基本國策政策過程中制度化、非制度化因素的影響并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了基本國策實(shí)施問題的制度成因分析，最后提出了完善基本國策制定和實(shí)施機(jī)制的政策建議：標(biāo)準(zhǔn)法定、過程完整；國策上位、保障健全。但目前中國的這類政策從命名標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施機(jī)制都缺少制度性規(guī)定，導(dǎo)致基本國策存在名稱遭亂用、實(shí)施被擱置和沖突待協(xié)調(diào)等問題。，也是一個(gè)在許多場(chǎng)合都被隨口授予的概念。 規(guī)定和工作文件通常指中共中央或國務(wù)院就某一具體工作發(fā)布的指導(dǎo)性文件，其生效一般沒有經(jīng)過“全國人民代表大會(huì)或黨代表大會(huì)通過”程序。以及法律規(guī)定等方式逐漸發(fā)展成了對(duì)應(yīng)的基本國策。與時(shí)俱進(jìn)，能更全面地反映發(fā)展質(zhì)量。；再如，水土保持政策屬于具有重大意義的部門工作，按前述應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該上升到基本國策層次。其中顯見，我國的七個(gè)基本國策從命名標(biāo)準(zhǔn)、方式到實(shí)施，差異較大且沒有與時(shí)俱進(jìn)地規(guī)范。實(shí)行計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策”②1984年中共中央批轉(zhuǎn)國家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》（中發(fā)[1984]7號(hào)）：“計(jì)劃生育是我國的基本國策，是關(guān)系到中華民族興旺發(fā)達(dá)的大事”③1991年七屆全國人大四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》中明文：“將保護(hù)耕地、計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)共同列為我國的三項(xiàng)基本國策”④1996年7月在北京召開了第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議進(jìn)一步明確：“控制人口和保護(hù)環(huán)境是我國必須長期堅(jiān)持的兩項(xiàng)基本國策”⑤2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》(中發(fā)〔2006〕22號(hào))：“必須堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策和穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不動(dòng)搖”明文法定：2001年《人口和計(jì)劃生育法》第二條第一款：“我國是人口眾多的國家，實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”①1962年黨中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于提倡計(jì)劃生育的指示》②中國全面推行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策的標(biāo)志是1980年9月發(fā)表的《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，其核心內(nèi)容是“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”③1982年《憲法》第二十五條：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”④1991年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》中對(duì)我國的計(jì)劃生育政策作了具體闡釋：“提倡晚婚晚育，少生優(yōu)生；提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。國家采取必要措施，逐步完善保障婦女權(quán)益的各項(xiàng)制度，消除對(duì)婦女一切形式的歧視”①1982年《憲法》第四十八條：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)中基本沒有建立能真正落實(shí)男女平等政策的實(shí)施體制，在發(fā)展目標(biāo)、干部政策考核、行政管理體系建設(shè)以及相關(guān)財(cái)政資金保障方面都沒有真正落實(shí)。明文