【正文】 范性文件的內(nèi)容很廣泛，行政機(jī)關(guān)未必要掌握作為依據(jù)的所有規(guī)范性文件。從該條的表述看，它未針對(duì)審判實(shí)踐中可能出現(xiàn)的具體情形而對(duì)證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果分別加以界定。目前的客觀情況是，行政訴訟被告舉證時(shí)限制度無(wú)論理論還是實(shí)務(wù)，開(kāi)掘深度與實(shí)踐要求差距較大，造成審判實(shí)踐中對(duì)該制度理解和認(rèn)識(shí)不一，審理中的具體適用程序和方式多種多樣，一定程度上動(dòng)搖了被告舉證時(shí)限制度的價(jià)值根基，也有損于司法的統(tǒng)一和公正?！督忉尅返谌粭l第一款明確規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)”。法院在庭審結(jié)束后進(jìn)行認(rèn)證時(shí)否認(rèn)這些證據(jù)的效力，不影響被告舉證權(quán)利的行使。庭審應(yīng)當(dāng)圍繞被訴具體行政行為是否存在，被告是否違反舉證時(shí)限制度以及逾期提交有無(wú)正當(dāng)理由這些事實(shí)進(jìn)行，而決非就被告出示的作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)進(jìn)行舉證和質(zhì)證。對(duì)被告違反舉證時(shí)限制度又無(wú)正當(dāng)理由的事實(shí)予以確認(rèn)。鑒于舉證時(shí)限制度的法律后果對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響重大，法院理應(yīng)強(qiáng)化自身操作的規(guī)范化，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)更須嚴(yán)謹(jǐn)。其理在于，被告委托代理人的權(quán)利乃基于被告的委托，被告需遵守的法定期限，其代理人自應(yīng)同樣遵守?！睹袷伦C據(jù)制度的改革與完善》，載《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)》，法律出版社2000年第1版，第245頁(yè)、第246頁(yè)。參考文獻(xiàn)：陳桂明、張鋒：《民事舉證時(shí)限制度初探》，載《政法論壇》1998年第3期。對(duì)難以判斷是否屬于“正當(dāng)理由”時(shí)，法院應(yīng)從保護(hù)原告合法權(quán)益及公平的原則出發(fā)，從嚴(yán)掌握。正如學(xué)者指出的那樣“建立失權(quán)制度要求人們?cè)谟^念上改變追求絕對(duì)真實(shí)的教條理念，正確處理訴訟經(jīng)濟(jì)與實(shí)體真實(shí)的相互關(guān)系。此時(shí)，可能出現(xiàn)兩種情形：其一，如被告稱無(wú)正當(dāng)理由，審判長(zhǎng)應(yīng)直接宣布由于被告違反舉證時(shí)限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)，具體行政行為是否合法已經(jīng)明了，可不再進(jìn)入辯論階段，直接進(jìn)入最后陳述階段。被告違反舉證時(shí)限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)的法律后果，盡管被告負(fù)有舉證責(zé)任，但已喪失了提出作出被訴具體行政行為時(shí)的證據(jù)之權(quán)利?！钡诙N觀點(diǎn)有些似是而非，實(shí)則更為不妥，理由有二：該觀點(diǎn)之法理基礎(chǔ)是違反被告舉證時(shí)限制度法律后果“證據(jù)失效論”。既然被告已喪失了提出證據(jù)的權(quán)利，《解釋》第二十六條又明確規(guī)定此種情形下人民法院“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定作出該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)”，所以沒(méi)有必要開(kāi)庭審理，而應(yīng)徑行判決被告敗訴。另一方面，我國(guó)的行政訴訟制度受民事訴訟有關(guān)制度影響，行政審判法官耳濡目染，民事訴訟中的許多觀念審判經(jīng)驗(yàn)在很大程度上影響著他們。（四）該條對(duì)證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果界定粗疏?？梢?jiàn)，行政訴訟法中所說(shuō)的證據(jù)，并不包括行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。最高人民法院考慮到《貫徹意見(jiàn)》與法律相悖及行政訴訟法第四十三條雖然規(guī)定了被告舉證時(shí)限，但未同時(shí)規(guī)定被告在舉證時(shí)限內(nèi)不舉證的法律后果，未使被告舉證時(shí)限落到實(shí)處之弊端，在2000年出臺(tái)的《解釋》予以修正和完善，其中第二十六條第二款明確規(guī)定了被告違反舉證時(shí)限的法律后果，即“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)依據(jù)”。再次，舉證時(shí)限制度與審判期限相配套，有助于加快案件的審理。行政訴訟被告舉證時(shí)限制度是針對(duì)負(fù)有舉證責(zé)任的被告而設(shè)立的，若被告在法定期間內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由完不成舉證，將承擔(dān)不利的法律后果。另一方面，舉證時(shí)限制度的設(shè)立，使被告提供證據(jù)集中于一段時(shí)間，如無(wú)法定情形發(fā)生，開(kāi)庭前證據(jù)已加以固定，便于一次開(kāi)庭審結(jié)，避免了因證據(jù)隨時(shí)提出主義那種重復(fù)開(kāi)庭的訴訟成本投入。是否有利于降低當(dāng)事人與國(guó)家的訴訟成本，同樣是需要考慮的一個(gè)問(wèn)題。舉證時(shí)限制度是否有悖于“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為依據(jù)”的原則不可否認(rèn)，程序公正的首要因素是通過(guò)程序行為使案件事實(shí)真實(shí)再現(xiàn)，但實(shí)體公正與程序公正又各有獨(dú)立的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。由于行政權(quán)力的行使決定了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中始終處于優(yōu)勢(shì)的地位并缺乏強(qiáng)力監(jiān)督，使得行政相對(duì)人身陷弱者地位，故行政相對(duì)方受侵害，需借司法審查予以救濟(jì)。換言之，訴訟中向法院提交的一切證據(jù)也包括法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)非經(jīng)法庭質(zhì)證，均不得確認(rèn)其證明效力。法律上關(guān)于訴訟權(quán)利在何種情形下喪失的規(guī)定稱為失權(quán)制度。被告舉證時(shí)限制度作為一項(xiàng)完整的訴訟制度，期間與后果兩方面內(nèi)容必須同時(shí)具有，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。舉證時(shí)限制度，是人類在訴訟法領(lǐng)域的重要成果，有著不可替代的制度價(jià)值，由于我國(guó)三大訴訟中唯有行政訴訟設(shè)立了被告舉證時(shí)限制度，并明確規(guī)定法律后果，更值得理論界和實(shí)務(wù)界給予充分的關(guān)注。本文通過(guò)對(duì)行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的含義及被告舉證時(shí)限法律后