【正文】 ”[30]我國(guó)在公共安全服務(wù)的生產(chǎn)和提供上長(zhǎng)期以來一直主要由政府獨(dú)家全面生產(chǎn)和提供。如目前我國(guó)有的地方公安部門推行的公民可以自己挑選辦案人員的制度，[29]就是對(duì)公民在要求辦案公正、嚴(yán)格執(zhí)法方面的一種回應(yīng)措施，同時(shí)也加強(qiáng)了公民對(duì)公安民警在執(zhí)法辦案方面的監(jiān)督，增進(jìn)了公民對(duì)公安工作的信任。”[28]舉例來說，在由于公安機(jī)關(guān)治安防范工作和對(duì)犯罪活動(dòng)打擊不力使政府對(duì)公共安全服務(wù)供給不足或供給無效，從而使犯罪活動(dòng)日益增加的情況下，對(duì)受到犯罪活動(dòng)影響的任何公民或社群(munity)都有“潛在的危害影響”，由于犯罪活動(dòng)而給社會(huì)發(fā)展帶來的危害等于如果沒有公共安全部門提供公共安全服務(wù)時(shí)所可能遭受的損害。在一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中，“提供”和“生產(chǎn)”這兩個(gè)術(shù)語是交替使用的。所以我們有必要從其所服務(wù)的對(duì)象這個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要的劃分，在這里我們借鑒美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆對(duì)警察服務(wù)的劃分，把警察服務(wù)分為直接服務(wù)（direct service）和間接服務(wù)（auxiliary service）。顯然私有私益物品是純粹的私益物品，如私人保鏢；而公有公益物品則是純粹的公益物品，如國(guó)防、社會(huì)治安。 還有一種物品，具有非排他性的特點(diǎn)，在消費(fèi)上也不具有競(jìng)爭(zhēng)性，但這種特點(diǎn)到一定程度就會(huì)消失，出現(xiàn)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的問題。因此判斷一項(xiàng)公益物品并不難，只要看它是否具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)就可以了。其實(shí)，這種劃分方法并不嚴(yán)格，也并不科學(xué)，可以說是在二元思維影響下的一種條件反射，并不是建立在對(duì)物品的深思熟慮的、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上的。 第五節(jié)、公共安全服務(wù)的制度安排 前面我們主要對(duì)公共安全服務(wù)的物品屬性及相關(guān)的理論變遷情況進(jìn)行了概括和總結(jié)，可以說，仍然只是理論上的抽象。假設(shè)存在策略行為和信息傳輸問題，改進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)被看作是減少策略行為的一種方法，盡管在集體物品的提供和生產(chǎn)方面任何制度安排都不可能排除機(jī)會(huì)主義。多個(gè)管轄單位有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡（Olson，1969），使受益者承擔(dān)成本。 三、多中心理論 1961年，與單中心的學(xué)者相反，以文森特在比較大的群體中，有關(guān)供給的決定通過投票機(jī)制授權(quán)給公共官員做出。比如不同的小區(qū)對(duì)娛樂服務(wù)需求方面的差異。如警察服務(wù)中的犯罪實(shí)驗(yàn)室和指揮中心控制系統(tǒng)是資本密集性的，并且對(duì)人們?cè)谡麄€(gè)地區(qū)的生活和工作都有重大影響；而警察治安巡邏卻不是資本密集性，是人力密集性的，并且直接有利于一部分組織和個(gè)人，并且警察治安巡邏的外部效應(yīng)也比較有限，一般只限于一定的地區(qū)。投票者通過單一的選舉機(jī)制，可以有效地表達(dá)其對(duì)各種各樣的城市公益物品和服務(wù)的偏好； 現(xiàn)在，人們的政策方案是運(yùn)用斯密的市場(chǎng)秩序理論來處理所有的私益物品，而用霍布斯的國(guó)家主權(quán)秩序理論來處理所有的公益物品。個(gè)人組織企業(yè)，尋求通過生產(chǎn)和交換取得獲益的機(jī)會(huì)。 公共安全服務(wù)的理論變遷歷程表明，沒有一個(gè)最優(yōu)的理論能夠解決現(xiàn)實(shí)中的所有問題。在一體化結(jié)構(gòu)中，上級(jí)通過控制每個(gè)公共雇員向作為選任的公共官員的執(zhí)行長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。阿羅所言，“在這些公共事物方面，市場(chǎng)并沒有發(fā)揮作用；霍布斯的可怕的主權(quán)者也沒有干預(yù)以使其處于正常。盧梭等19世紀(jì)偉大作家所設(shè)想的公民民主制國(guó)家?；舨妓箘?chuàng)造了由“信約”所確定的“利維坦”：“因?yàn)樵~語的過于軟弱無力，如果沒有對(duì)某種強(qiáng)制力量的畏懼心理存在時(shí)，就不足以束縛人們的野心、貪欲、憤怒的其他激情。 可以說，公共活動(dòng)是多樣的，公共職能是復(fù)雜的，現(xiàn)實(shí)中并不見得必須由公共部門單獨(dú)行使公共職能，從而提供或生產(chǎn)公共服務(wù)和物品。而且那些執(zhí)意保家衛(wèi)國(guó)的戰(zhàn)士與私人雇傭軍相比，具有更多的犧牲精神和更強(qiáng)的戰(zhàn)斗力。內(nèi)格進(jìn)行了較為詳細(xì)的探討。 前者實(shí)際上是地方性公益物品，后者實(shí)際上是私益物品。諸如此類的例子舉不勝舉?？梢哉f正是由于有了國(guó)家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會(huì)秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來。 公共安全服務(wù)的上述特點(diǎn)說明公共安全服務(wù)是公益物品。如前文所說，警察和國(guó)防戰(zhàn)士冒著生命危險(xiǎn)，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭(zhēng)，確保了國(guó)家和社會(huì)的安全與穩(wěn)定。國(guó)防、全國(guó)的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 全體消費(fèi)者的消費(fèi)總量等于任何一位消費(fèi)者的消費(fèi)量，并且人們消費(fèi)由于國(guó)防和社會(huì)良好的治安環(huán)境所帶來的效益，以及提供和生產(chǎn)國(guó)防安全和良好的社會(huì)治安環(huán)境的成本并不因?yàn)橄硎芩娜藬?shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討 如隨著收費(fèi)技術(shù)的提高，以前無法實(shí)行付費(fèi)消費(fèi)的物品現(xiàn)在可以很容易地收費(fèi)。在市場(chǎng)交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價(jià)格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。因?yàn)槭召M(fèi)的困難或收費(fèi)成本太高，生產(chǎn)者無法得到足夠的生產(chǎn)回報(bào)，生產(chǎn)成本難以得到必要的價(jià)值補(bǔ)償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會(huì)挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。 這樣，通過對(duì)比公益物品與私益物品的特點(diǎn)來分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時(shí)，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。只是個(gè)體對(duì)公益物品的消費(fèi)取決于該公益物品向社會(huì)提供的總量。[18] 因此，私益物品滿足三個(gè)特性。 X j = S x ji （j = 0，… ，J） i206。所以說公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，并且公益性的安全服務(wù)對(duì)于一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家乃至整個(gè)世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。 顯然，在公益物品領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場(chǎng)交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會(huì)內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機(jī)制，導(dǎo)致公益物品供給的無效率。企業(yè)、個(gè)人是公益物品的消費(fèi)者，理應(yīng)付費(fèi)。 同樣，公益物品消費(fèi)上的非排他性，決定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥競(jìng)爭(zhēng)的，因而也會(huì)誘發(fā)人的惰性和搭便車動(dòng)機(jī)，使個(gè)人和以贏利為目的的企業(yè)缺乏足夠的積極性和工作熱情去關(guān)心和發(fā)展公益物品。個(gè)人并不因多關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)就多得一些效用，也不因少關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)就少得一些效用。但是，“應(yīng)該”并不等于“現(xiàn)實(shí)”。這兩種不對(duì)稱，就可能引發(fā)投機(jī)行為。這時(shí)理性的人一旦有機(jī)會(huì)，就會(huì)實(shí)施規(guī)避責(zé)任、搭便車或者尋租等有利于私人而不利于公共利益的行為。 經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)是追求互利，其格言是“不可天下人負(fù)我，我也不負(fù)天下人”、“拔一毛而利天下不為，拔天下一行利已也不為”。在這樣的社會(huì)里人人為了自己的利益而侵害他人，同時(shí)人人也被他人所侵害，所以說在這樣的社會(huì)里是沒有安全可言的，這樣的社會(huì)是可怕的。[15]不同的人處于不同的沖動(dòng)之中，不同的沖動(dòng)的互動(dòng)就構(gòu)成了不同的人際關(guān)系，不同的人性的沖動(dòng)決定了人們行為選擇方式。 我國(guó)有自己特有的國(guó)情，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于與他國(guó)經(jīng)濟(jì)不同的歷史發(fā)展階段，決定了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，公益物品與私益物品的性質(zhì)和邊界以及公益物品的品種、結(jié)構(gòu)、各種公益物品的公益性程度，也有著與其他國(guó)家不同的特點(diǎn)。理論上，人們可以較容易地給出公益物品與私益物品的定義，但現(xiàn)實(shí)中，二者之間并沒有十分嚴(yán)格的邊界。比如在治安方面，一個(gè)政府花費(fèi)了大筆預(yù)算，創(chuàng)造了良好的治安條件，這時(shí)要把良好的治安局限在部分人里是非常困難的，除非設(shè)置關(guān)卡，不讓他人進(jìn)入本地區(qū)。多數(shù)公益物品，如公共治安、消防或消除空氣污染，也是不可分的；它們也不可能只向愿意付費(fèi)的個(gè)人出售。 （二）公益物品 私益物品的排他性是顯而易見的。 （一）私益物品 第二節(jié)所以說公益物品理論、私益物品理論等有關(guān)物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當(dāng)?shù)墓P墨來對(duì)物品的屬性進(jìn)行探討。比如公共住房供給政策導(dǎo)致住房供給緊張，并導(dǎo)致各方面的負(fù)激勵(lì)，不能實(shí)現(xiàn)安居；基礎(chǔ)設(shè)施公共供給，往往導(dǎo)致缺乏維護(hù)的問題；安全服務(wù)集權(quán)化安排反而無法實(shí)現(xiàn)有效的安全服務(wù)；自然壟斷行業(yè)國(guó)有化無效，過分管制導(dǎo)致無效，管制改革要適當(dāng)?shù)取?三、分析框架 現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡(jiǎn)單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國(guó)家的一部分，要么作為市場(chǎng)的一部分。人類進(jìn)行一切活動(dòng)的主要?jiǎng)右蛑粊碜杂谀撤N利益的需要，制度變遷活動(dòng)也是如此。任何一項(xiàng)條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實(shí)現(xiàn)利益均衡。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標(biāo)的沖突中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展?！盵9]本文所提的制度就是從這個(gè)意義上講的。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內(nèi)得到普遍承認(rèn)，因?yàn)樗鼈優(yōu)榕c決策有關(guān)的預(yù)期提供了基礎(chǔ)。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)今許多經(jīng)濟(jì)學(xué)流派或理論的一種綜合。“制度必須隨著環(huán)境刺激的變化而變化，因?yàn)榫推湫再|(zhì)而言，它就是對(duì)這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應(yīng)的一種習(xí)慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會(huì)的發(fā)展?！盵2]一項(xiàng)制度的好壞與相關(guān)的個(gè)人或組織所能獲得的收益大小直接相關(guān)。但是，并不能因此推導(dǎo)出政府必然能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置效率。而政府、市場(chǎng)以及自治組織，都是公益物品領(lǐng)域必然存在的搭便車的解決之道。 “安全是市民社會(huì)的最高概念，是警察概念；按照這個(gè)概念，整個(gè)社會(huì)的存在都只為了保證它的每個(gè)成員人身、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。 第一節(jié)從日常生活來看，中國(guó)公民對(duì)安全的投資也日益增大，如越來越多的家庭開始花數(shù)目不小的資金安裝防盜門和鋼窗架子。絕大多數(shù)國(guó)家都采取了政府壟斷經(jīng)營(yíng)公益物品的方式，尤其是在公共安全服務(wù)上，這導(dǎo)致了公共安全服務(wù)的有效供給不足和供給上的低效率?！?正是由于制度與人的行為的密切相關(guān)性，吸引了無數(shù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)家對(duì)制度進(jìn)行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。而集體行動(dòng)與所謂的制度密切相關(guān)，后者告訴個(gè)人能夠、應(yīng)該、必須做什么，或者是相反。”[5]這個(gè)定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質(zhì)差異，一種是自覺施行的制度，另一種是需要強(qiáng)制實(shí)施的制度?！盵8] 上述各種議論可以說是關(guān)于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開規(guī)則這個(gè)核心概念，所以說制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度入手涉及利益均衡的問題。由于社會(huì)是由多個(gè)行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標(biāo)最初可能會(huì)與另一行為主體相沖突?！叭魶]有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在。 正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時(shí)間變化而被打破的方式”。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因?yàn)槿说男枨笫菬o止境的增長(zhǎng)的，人們對(duì)于利益的最大化的追求也是無限度的。現(xiàn)在我對(duì)IAPP這一分析框架進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹： 首先，探索有關(guān)物品和服務(wù)的性質(zhì)，在這一框架中，把任何物品或者服務(wù)都看作是復(fù)雜的，并且可以進(jìn)行細(xì)分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。所以在IAPP分析框架里，很關(guān)注人的理論，對(duì)人性的研究是一個(gè)非常重要的分析維度。全文沒有將目標(biāo)定在得出一種具體的結(jié)論上來，只是想通過運(yùn)用IAPP分析框架對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行制度上的分析，分析各種制度安排的優(yōu)與劣，探討現(xiàn)實(shí)中各種制度安排的改進(jìn)與完善。理論上這一簡(jiǎn)單的劃分有利于進(jìn)行理論分析，減輕了理論分析的難度；現(xiàn)實(shí)中，公與私的劃分關(guān)系到物品的供給制度安排，如私益物品的供給用市場(chǎng)制度安排，公益物品的供給用政府制度安排。從私到公的轉(zhuǎn)換并不是無條件的，它的條件是所涉及到的物品和服務(wù)必須是私益物品(private goods)。私益物品的這兩個(gè)特征，使得私益物品的消費(fèi)和生產(chǎn)是可分的，也就是說它有可能界定私益物品的產(chǎn)權(quán)，從而為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供財(cái)產(chǎn)權(quán)的條件。公益物品的非排他性也是非常明顯的，比如公共安全服務(wù)中的國(guó)防，國(guó)防不由私人企業(yè)提供，因?yàn)樵蛑痪褪遣桓跺X的公民也能夠享受其收益。公益物品的這兩個(gè)特性，使得公益物品的消費(fèi)是不可分的，也就是說它不可能界定產(chǎn)權(quán)，從而也就不可能為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供產(chǎn)權(quán)的條件。 依上述理論，判斷一項(xiàng)物品或服務(wù)的屬性應(yīng)當(dāng)并不難，只要看它是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性就可以了。與此相反的情況是，在一定條件下，私益物品也具有公益性，例如在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，許多私益物品都會(huì)變成公益物品。人的屬性：一個(gè)重要的分析維度 公益物品的生產(chǎn)和供給活動(dòng)是有利于全社會(huì)的最大的公益行為，發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)可以增進(jìn)社會(huì)整體福利水平的提高，可以說是對(duì)大家都有好處的事情，這個(gè)道理人人都懂。 政治人的特點(diǎn)是一心一意為自己謀利益，并且不惜犧牲他人的利益，也就是我國(guó)古代韓非子所主張的人性本惡。烏托邦和道德至善主義都是道德人世界的典型。在本文中，對(duì)人性的前提假設(shè)是人性是復(fù)雜的，更確切地說，人是有限理性的，即人所面臨的環(huán)境是復(fù)雜的。信息不對(duì)稱、不全面，涉及到地方性知識(shí)和科學(xué)知識(shí)的不對(duì)稱。 大家都平等地、無差異地享有公有財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)利，因而所有權(quán)機(jī)制對(duì)每個(gè)人行為的激勵(lì)約束作用也是等量的、同力度的、無差異的。后者對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的關(guān)心程度要大大高于前者。 從消費(fèi)和需求角度看，企業(yè)和個(gè)人在消費(fèi)公益物品時(shí)有“搭便車”動(dòng)機(jī)和不愿主動(dòng)付款的問題。市場(chǎng)對(duì)此無能為力，因?yàn)槭袌?chǎng)通行的原則是等價(jià)交換、自愿付款，市場(chǎng)機(jī)制不具有向企業(yè)和個(gè)人收繳消費(fèi)公益物品費(fèi)用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。 公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)：公益物品 公共安全服務(wù)無疑具有公益性的特點(diǎn)，所以說公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。斯蒂格里茨與安東尼公益物品的消費(fèi)具有非排他性。 公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無法計(jì)量的私人交易成本。在多數(shù)情況下，個(gè)人不管付費(fèi)與否，都不能被從公益物品的消費(fèi)中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費(fèi)者。 與科斯不同，從約翰一般地說，凡是公共消費(fèi)的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費(fèi)而無私人消費(fèi)的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實(shí)行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過量消費(fèi)，減少消費(fèi)擁擠。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。即完全沒有必要排他。由政府或國(guó)家提供公共安全服務(wù)可以說是人類無數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強(qiáng)凌弱的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個(gè)人福利最大化，又能保證“公”，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)現(xiàn)瓦爾拉均衡[21]和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場(chǎng)