【正文】 是狼就要練好牙，是羊就要練好腿。第三，以市場(chǎng)建設(shè)為依托，積極開發(fā)后續(xù)財(cái)源。一是要精心篩選和確定重點(diǎn)扶持的產(chǎn)品和重點(diǎn)財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目；二是要對(duì)重點(diǎn)財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“五定”目標(biāo)責(zé)任制；三是要集中資金，重點(diǎn)扶持重點(diǎn)財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目。第四，加快產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易管理。一是要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)各部門、各單位的財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”措施；二是要進(jìn)一步建立健全縣級(jí)地方財(cái)政部門的預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)。第二，大力扶持與發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大第一產(chǎn)業(yè)財(cái)源的深度與廣度。第四，理順關(guān)系，建立財(cái)政的良性循環(huán)。第一，必須強(qiáng)化征收功能。第二，培育縣級(jí)主導(dǎo)財(cái)源。第四，下大決心減少吃“皇糧”的人數(shù)和行政性支出。三、縣級(jí)財(cái)政走出困境的舉措縣級(jí)財(cái)政如何走出困境，專家學(xué)者們提出了許多好的建議，希望各級(jí)政府采取有效舉措。問題的癥結(jié)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是支出政出多門，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。加上這類企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和管理觀念上的缺陷，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，不但不能積極地為當(dāng)?shù)刎?cái)政提供可靠的財(cái)源，相反地影響了其它企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和稅收的合理增長(zhǎng)。第一，受國(guó)際國(guó)內(nèi)大環(huán)境的影響。在收入來源上，不同經(jīng)濟(jì)成份、不同行業(yè)間因征管方式不同，稅負(fù)難以平衡，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)因稅源分散、征管難度大，稅收政策難以到位。該收的收不了，該支的支不出，“越位”、“缺位”嚴(yán)重。(3)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量差、財(cái)政貢獻(xiàn)率低，是造成一些縣級(jí)財(cái)政困難的直接因素。一些地方和單位艱苦奮斗、勤儉節(jié)約觀念淡薄、講究資金使用效果意識(shí)淡化，不按規(guī)定嚴(yán)格管理、節(jié)約使用財(cái)政資金，想方設(shè)法逃避監(jiān)督檢查，甚至借“改革”、“開放”之名，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，擠占、挪用、揮霍、浪費(fèi)財(cái)政資金，使有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的使用效果。(5)財(cái)政職能弱化。在縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，財(cái)政不僅承擔(dān)著一些不應(yīng)承擔(dān)的開支，而且更為主要的表現(xiàn)在基本建設(shè)支出占總支出的份額迅猛下降、行政支出份額不斷攀升。(2)以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致財(cái)政積累能力差。這一體制給地方帶來的直接影響是收入少了一大塊，支出多了一大塊。由于受多年來預(yù)算內(nèi)資金屬國(guó)家所有，預(yù)算外資金屬部門所有的傳統(tǒng)觀念的束縛以及財(cái)政體制上的顧慮，至今尚未納入到政府公共收入的使用范疇，盡管其管理方式在不斷改進(jìn)，但無論是過去采取的“專戶儲(chǔ)存、計(jì)劃管理、銀行監(jiān)督、財(cái)政審批”的財(cái)務(wù)管理辦法，還是目前實(shí)行的政府調(diào)劑，收支兩條線管理辦法，都是以不改變部門對(duì)預(yù)算外資金擁有的所有權(quán)與使用權(quán)為前提展開的，沒有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金國(guó)家(政府)所有的共性特點(diǎn)，形成各部門各單位對(duì)社會(huì)資源的爭(zhēng)奪，致使縣級(jí)政府公共收入大量流失。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)財(cái)政走入團(tuán)境，主要是制度上存在問題。改革開放以來，各縣市財(cái)政不斷加大了對(duì)科教事業(yè)的投入力度，占財(cái)政支出的比重增長(zhǎng)較快，然而，科教經(jīng)濟(jì)仍顯不足。近幾年來，許多縣級(jí)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)在17%左右，而同期財(cái)政支出年均增長(zhǎng)24%左右。(3)財(cái)政職能弱化，財(cái)力分散嚴(yán)重。何況縣級(jí)在抓農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)時(shí)，由于市場(chǎng)、管理、資金等方面的原因，優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)還處在賤賣原材料和初級(jí)產(chǎn)品的階段，科技含量相當(dāng)?shù)?，農(nóng)產(chǎn)品始終難以擺脫“賣難”困境。近年來一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)主要依靠行政性收費(fèi)和罰沒收入的增加，致使可用財(cái)力的比例僅為45%左右。四是移花接木。(4)縣級(jí)財(cái)政收支水份大。但許多縣財(cái)政收入增長(zhǎng)率下降，收不抵支，自給率低，依靠國(guó)家補(bǔ)貼過日子的財(cái)政縣占的比例很大。(2)財(cái)政資金供需矛盾突出，人不敷出。目前相當(dāng)一部分縣連“吃飯”也保不住，但為了“創(chuàng)造政績(jī)”，不違背《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算安排“量人為出、收支平衡”之規(guī)定只得利用各種手段虛列收入或虛列“調(diào)入資金”若干萬元以求年初預(yù)算表格上的自我平衡。一些地方為追求局部利益，肆意改變稅種，將國(guó)稅變地稅收入地方金庫(kù)，舍“大家”?！靶〖摇保誀奚鼑?guó)家利益換取地方利益。三是支付難保，財(cái)政培植財(cái)源能力差。同時(shí)，有的縣現(xiàn)有的一點(diǎn)工業(yè)有相當(dāng)一部分是過去的“五小企業(yè)”改造過來的，規(guī)模小，設(shè)備陳舊，技術(shù)落后，生產(chǎn)成本高，產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，加上信息閉塞、商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)差，虧損嚴(yán)重，企業(yè)牛死不活。近幾年來，不少單位缺乏全局觀念和法制觀念，總認(rèn)為這些資金為單位自有所得，財(cái)政上管不著，有意無意地化這些資金為單位自有資金，想方設(shè)法逃避財(cái)政監(jiān)督，致使預(yù)算外資金管理措施難以到位，預(yù)算外資金仍然處于體外循環(huán)狀態(tài)，縣級(jí)財(cái)政職能被分割，財(cái)力分散嚴(yán)重。財(cái)政收支矛盾日益顯現(xiàn)，與公共財(cái)政的建立不相適應(yīng)，進(jìn)而影響了財(cái)政職能的發(fā)揮。三是行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)過快。第一，財(cái)政預(yù)算制度上存在問題。第三，財(cái)政支出制度上存在問題。有的地方分稅制后沒有調(diào)整縣級(jí)財(cái)政原遞增上解比例。就全國(guó)而言，屬于農(nóng)業(yè)大縣的縣不少，農(nóng)業(yè)大縣其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多以農(nóng)業(yè)為主。財(cái)政支出剛性強(qiáng)，由于財(cái)政積累規(guī)模日趨萎縮，在整個(gè)財(cái)政支出中，除保證法律已有明確規(guī)定的重點(diǎn)投入外，生產(chǎn)建設(shè)性支出份額踏步不前，不能削減而要逐年增加用于“吃飯”的工資性支出比重較大。目前縣級(jí)財(cái)政困難很大程度上是由于財(cái)政職能并沒有按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件財(cái)政職能要求及時(shí)轉(zhuǎn)變，而是保留了計(jì)。第二種看法認(rèn)為，縣級(jí)財(cái)政走入困境的成因，主要有五個(gè)方面：(1)思想認(rèn)識(shí)未到位、觀念轉(zhuǎn)變不夠，是造成一些縣級(jí)財(cái)政困難的根本因素。(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、支柱財(cái)源萎縮，是造成一些縣級(jí)財(cái)政困難的主要因素。一是財(cái)政收入職能的部門化。在收入實(shí)效上，鄉(xiāng)級(jí)近年引稅收入偏高，收入水分大，呈現(xiàn)虛增長(zhǎng)，并造成域內(nèi)稅收的流失和正常稅收秩序受擾。有目共睹的亞洲金融危機(jī)和世界性的經(jīng)濟(jì)回落，給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展帶來了不同程度的負(fù)面影響。第四，受稅收征管環(huán)境的影響。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的話說：“管錢的不管人，管人的不管錢”，造成預(yù)內(nèi)不夠預(yù)外支，預(yù)外不夠貸款支。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)財(cái)政要走出困境，主要應(yīng)采取三個(gè)方面的舉措：(1)減輕負(fù)擔(dān)。第五，重新界定財(cái)政支出的范圍。要大力發(fā)展與農(nóng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，一是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和深加工業(yè)，二是發(fā)展為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)的產(chǎn)前產(chǎn)業(yè)；三是發(fā)展為農(nóng)業(yè)、農(nóng)