【正文】 （四）解決欠薪糾紛的仲裁和訴訟程序不適宜通過法律途徑追薪本該是我們這個向法治邁進(jìn)的社會里人們首選的辦法。但由于農(nóng)民工大多是在施工企業(yè)允諾的年底付薪不能兌現(xiàn)、尋求行政干預(yù)無效之后，才走仲裁之路的，且不說時效問題往往過了期限，就是仲裁的方式是否為農(nóng)民工們所選擇都是問題，在行政干預(yù)都無效的情況下，憑著樸素的心理，農(nóng)民工們還能相信仲裁嗎？何況連工資都沒有的時候，拿什么來交仲裁費？而若進(jìn)入訴訟程序，按規(guī)定要先經(jīng)仲裁，否則法院不受理。針對上述法治層面的原因，筆者提出如下幾點對策：（一）落實建設(shè)資金到位制度，杜絕墊資工程墊資工程從一開始就埋下了拖欠工程款和農(nóng)民工工資的隱患。但目前墊資施工的現(xiàn)象普遍存在，建設(shè)單位利用自己的優(yōu)勢往往對施工單位提出墊資施工的要求，施工單位為了攬到工程也甘愿如此，這都違反了《建筑法》的有關(guān)規(guī)定?！边@里的勞動者沒有任何身份和地域的差別，也就是說，對農(nóng)民工同樣必須按月足額支付工資。還可運用市場機(jī)制預(yù)防新增欠款，按照國際通行做法，逐步在所有工程項目推行業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保制度，一旦業(yè)主或承包商不按合同約定履行支付工程款義務(wù)，將由為業(yè)主或者承包商提供擔(dān)保的保證人代為履約或賠償，以確保工程款能得到支付，避免發(fā)生拖欠工人工資的現(xiàn)象。雖然進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工們不愿因一紙合同而舍棄眼前的掙錢機(jī)會，但根本原因在于企業(yè)不愿與農(nóng)民工簽定勞動合同而受其約束?！秳趧臃ā穼阂馔锨饭べY的單位僅規(guī)定了“責(zé)令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟(jì)補償，并可以責(zé)令支付賠償金”，卻沒有對嚴(yán)重的欠薪行為可以給予刑事制裁的措施。建議在《刑法》中增設(shè)“拖欠工資罪”，對拖欠工資嚴(yán)重者予以刑事懲罰。為快速處理農(nóng)民工欠薪案件，有關(guān)仲裁司法部門應(yīng)為農(nóng)民工建立一條“維權(quán)綠色通道”，快立案、緩費用、速審理、快執(zhí)行。一、拖欠農(nóng)民工工資問題的基本情況從 2009 年看，據(jù)不完全統(tǒng)計，XX 縣建筑行業(yè)參加施工較穩(wěn)定的農(nóng)民工 2800 多人(不含向家壩施工區(qū))，約占用工總數(shù)的 60%以上。今年截至 6 月底 8 起，涉及農(nóng)民工 173 人，追還拖欠農(nóng)民工工資總額 萬元。二是加大解決拖欠農(nóng)民工工資問題的工作力度。在開展好專項檢查活動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強對存在拖欠行為的用人單位和大量使用農(nóng)民工的重點單位定期或不定期進(jìn)行跟蹤檢查和日常巡視監(jiān)察，有效預(yù)防和遏制拖欠工資行為的發(fā)生。四是建立了解決拖欠農(nóng)民工工資的長效機(jī)制。充分發(fā)揮電視、網(wǎng)絡(luò)，報刊等新聞媒體的主導(dǎo)作用，借助輿論工具大造聲勢。我縣在解決拖欠農(nóng)民工工資工作上雖取得了一定成效，拖欠農(nóng)民工工資案件比例在逐年下降，但是拖欠克扣工資行為仍時有發(fā)生，在一些企業(yè)中問題尚未根本解決，尤其在建筑行業(yè)表現(xiàn)更為突出。勞動保障部門在打整體戰(zhàn)上還有待于進(jìn)一步的整合和強化,調(diào)整勞動關(guān)系工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。建筑企業(yè)未與工人簽訂勞動合同、也未為工人辦理勞動用工手續(xù)、社會保險、未參與對工人的培訓(xùn)、考勤、考核等管理。三角債問題是造成拖欠的的死結(jié)。一旦建設(shè)資金不能及時撥付到施工單位，企業(yè)的資金鏈?zhǔn)艿接绊?，就會出現(xiàn)因拖欠工程款產(chǎn)生工資的拖欠。建筑企業(yè)工程層層轉(zhuǎn)包、分包造成的拖欠。建筑企業(yè)用工管理不規(guī)范，勞動關(guān)系不明確，易造成拖欠。三是建筑施工企業(yè)拒與農(nóng)民工簽訂勞動合同，覺得增加了用工成本，也感到麻煩；而是要求農(nóng)民工與項目部、包工頭簽勞務(wù)承包協(xié)議，包工頭與農(nóng)民工之間又往往是一種“口頭協(xié)議”。有些拖欠案件我們明知存在拖欠但苦于沒有有效的證據(jù)支持，往往得不到及時有效的處理。無奈的農(nóng)民工在施工方拖欠工資時又沒有據(jù)理力爭、討價還價的勇氣，致使應(yīng)得到的工資一拖再拖，數(shù)額越拖越大。對開發(fā)商和外來建筑施工企業(yè)、包工頭缺乏有力制約和監(jiān)督處罰機(jī)制，最易造成拖欠。即使繳存了工資保障金，3%的比例遠(yuǎn)不夠制約外來建筑施工企業(yè)冒險違法拖欠。建筑施工管理不規(guī)范。他們這種打著農(nóng)民工工資拖欠理由來解決工程合同（經(jīng)濟(jì)合同）糾紛的行為，也給社會造成負(fù)面影響。一是現(xiàn)行法律法規(guī)不完善，立法對欠薪行為沒有形成一套強有力的制裁措施和制度。三是隨著形勢的發(fā)展，建設(shè)領(lǐng)域繳存農(nóng)民工工資保障金制度在實施中也遇到新的問題和矛盾，農(nóng)民工工資保障金 3%的繳存比例對一些冒險違法施工企業(yè)和“老板”（特別是對外來建筑施工企業(yè)），遠(yuǎn)不夠制約（一般工程中人工工資最低也在 30%左右）。這些把經(jīng)濟(jì)承包關(guān)系和勞動關(guān)系混為一談的問題給解決拖欠農(nóng)民工工資工作帶來一定難度，也造成農(nóng)民工工資解決的困難。盲目貪大投資。從源頭上解決拖欠農(nóng)民工工資問題的制度措施又相對滯后，在解決拖欠農(nóng)民工工資問題時需要眾多相關(guān)部門協(xié)調(diào)，按權(quán)限行事，造成農(nóng)民工工資解決的困難。近年來，縣委縣政府高度重視職工的工資權(quán)益，縣政府相繼制訂出臺了保障金制度和農(nóng)民工工資支付管理辦法。全縣在制度治理農(nóng)民工欠薪和解決拖欠農(nóng)民工工資方面問題，單靠救火式的應(yīng)急處置是不行的。第三，開展制度治理欠薪工作，是深入貫徹我縣建設(shè)“平安 XX”制度戰(zhàn)略的要求。第五、開展制度治理欠薪工作，是一項長期重要戰(zhàn)略任務(wù)。建議進(jìn)一步健全完善我縣建設(shè)領(lǐng)域繳存農(nóng)民工工資保障金制度，更好的、有力的進(jìn)一步發(fā)揮建設(shè)領(lǐng)域繳存農(nóng)民工工資保障金制度的重要作用。四是因勞動保障行政部門在職能上沒有開工許可或停工整改可利用的強制措施監(jiān)管手段對建設(shè)工程項目進(jìn)行制約或查處職能，建議收取保障金的職能劃歸建設(shè)各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，勞動保障、紀(jì)委監(jiān)察、財政幾家每年可定期或不定期對建設(shè)各行業(yè)主管部門執(zhí)行繳存農(nóng)民工工資保障金制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？稍诒究h企業(yè)中試行設(shè)立工資預(yù)留賬戶制度 。4，建立企業(yè)農(nóng)民工工資支付監(jiān)管制度。加強領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任、互相配合、協(xié)同解決，抓好落實。要著眼整體、注重系統(tǒng)，形成多部門共同參與的維護(hù)農(nóng)民工勞動權(quán)益的內(nèi)向型聯(lián)動機(jī)制，實質(zhì)性地定期與不定期的開展以維護(hù)農(nóng)民工勞動報酬權(quán)益為主要內(nèi)容的企業(yè)勞動用工專項整治。五是勞動保障部門和相關(guān)部門要進(jìn)一步的加大對我縣已出臺的保障金制度和農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法的宣傳力度，加強對建筑施工單位執(zhí)行農(nóng)民工工資支付管理制度的監(jiān)控和日常巡查工作。從行業(yè)管理角度出發(fā)，制定切實可行的有關(guān)制度，加大監(jiān)管力度。對拖欠農(nóng)民工工資的施工企業(yè)承建的工程，拖欠農(nóng)民工工資問題未解決前可以責(zé)令停工整改或一律不予辦理驗收備案手續(xù)。三是建設(shè)業(yè)主單位是第一監(jiān)管單位，應(yīng)對施工單位農(nóng)民工工資支付管理，以及發(fā)放情況進(jìn)行全程監(jiān)控，可與建設(shè)施工單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書，強化責(zé)任落實和責(zé)任意識。（四）建立規(guī)范有序的建設(shè)領(lǐng)域勞務(wù)市場。因此，在我縣成立建設(shè)領(lǐng)域較為規(guī)范的勞務(wù)公司勢在必行，行業(yè)歸口建設(shè)行政主管部門管理。深入開展普法宣傳，增強建設(shè)方、施工方懂法、守法意識和提高勞動者合法權(quán)益自我保護(hù)意識，發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系意義重大。深入貫徹實施《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》，提高勞動合同的簽訂率。二是加大執(zhí)法監(jiān)察力度。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展緩慢的一個重要原因是,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,滯留于農(nóng)業(yè)的農(nóng)民太多,在城鎮(zhèn)從事工商業(yè)的人員太少,巨大的農(nóng)村剩余勞動力未得到充分利用和發(fā)揮。在一定程度上,拖欠農(nóng)民工工資已經(jīng)成為一個影響社會治安和誘發(fā)犯罪的嚴(yán)重問題?！吨腥A人民共和國勞動法》第16條明確規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)與勞動者訂立勞動合同。第三方面是農(nóng)民工自身文化素質(zhì)偏低，維權(quán)意識不強，認(rèn)為沒有必要簽訂勞動合同，或認(rèn)為簽訂合同后限制了尋找更好工作的自由。1．包工頭承擔(dān)風(fēng)險的能力較差。由于包工頭與建筑單位存在直接的分包關(guān)系，所以工程結(jié)束后，用人單位往往將包含農(nóng)民工工資的工程款直接支付給包工頭個人，部分包工頭拿到錢后，出于非法占有目的，不向農(nóng)民工支付工資，有個別包工頭甚至攜款逃跑，找不到蹤影。農(nóng)民工不得不花費大量的時間去收集證據(jù)來證明他們與用人單位之間的勞動關(guān)系。（三）建筑施工企業(yè)的不規(guī)范運做給拖欠農(nóng)民工工資埋下隱患施工企業(yè)的不規(guī)范運作主要表現(xiàn)在：絕大部分都是個人承包，施工企業(yè)只管收管理費，其他一概不過問。（四）工資支付制度不完善，支付方式不合法 雖然國家明令要求企業(yè)將工資直接發(fā)放給農(nóng)民工本人，嚴(yán)禁發(fā)放給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織和個人。（二）全面規(guī)范企業(yè)工資支付行為明確工資支付各方主體責(zé)任。督促各類企業(yè)依法與招用的農(nóng)民工簽訂勞動合同并嚴(yán)格履行，建立職工名冊并辦理勞動用工備案。推行銀行代發(fā)工資制度。（三）、健全工資支付監(jiān)控和保障制度完善企業(yè)工資支付監(jiān)控機(jī)制。完善工資保證金制度。探索推行業(yè)主擔(dān)保、銀行保函等第三方擔(dān)保制度，積極引入商業(yè)保險機(jī)制，保障農(nóng)民工工資支付。建設(shè)單位應(yīng)按照工程承包合同約定的比例或施工總承包企業(yè)提供的人工費用數(shù)額，將應(yīng)付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包企業(yè)開設(shè)的農(nóng)民工工資（勞務(wù)費）專用賬戶。招用農(nóng)民工的企業(yè)承擔(dān)直接清償拖欠農(nóng)民工工資的主體責(zé)任。將勞動用工、工資支付情況作為企業(yè)誠信評價的重要依據(jù)，實行分類分級動態(tài)監(jiān)管。建立健全企業(yè)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。完善多部門聯(lián)合治理機(jī)制，深入開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查。及時處理欠薪爭議案件。加強裁審銜接與工作協(xié)調(diào)，提高欠薪爭議案件裁決效率。完善欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，探索建立欠薪保障金制度，對企業(yè)一時難以解決拖欠工資或企業(yè)主欠薪逃匿的，及時動用應(yīng)急周轉(zhuǎn)金、欠薪保障金或通過其他渠道籌措資金，先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被拖欠工資農(nóng)民工的臨時生活困難。加強對政府投資工程項目的管理，對建設(shè)資金來源不落實的政府投資工程項目不予批準(zhǔn)。工程竣工驗收后，對建設(shè)單位未完成竣工結(jié)算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設(shè)項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問題。鼓勵施工企業(yè)將一部分技能水平高的農(nóng)民工招用為自有工人，不斷擴(kuò)大自有工人隊伍。建筑領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題不僅是一個行業(yè)管理的熱點、社會輿論的焦點，更是行業(yè)發(fā)展的難點問題，解決好了將促進(jìn)建筑行業(yè)的蓬勃發(fā)展，加大建筑業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)，解決不好影響的不僅僅是一個行業(yè)的發(fā)展，更對社會穩(wěn)定、發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。農(nóng)民工是生活在城市里的一個特殊群體，他們來自農(nóng)村，置身于城市的最底層，大多數(shù)從事建筑、商業(yè)、服務(wù)等，勞動強度大、收入報酬低的工作，盡管他們所得不多，但正是這不多的“所得”卻一直在困擾著他們農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象非常普遍。一、現(xiàn)狀觀察——民工討薪難成社會問題農(nóng)民工討薪難已經(jīng)成為一個很普遍的社會問題，在建筑領(lǐng)域尤其明顯。2006年河北籍234名農(nóng)民工在寧夏打工一年時間，一分錢報酬未得，欠薪137萬多元。調(diào)查顯示，農(nóng)民工工資領(lǐng)取方式主要有兩種：一種方式是按月領(lǐng)取，占統(tǒng)計總額的60．37％；另一種方式是按年領(lǐng)取，為28．02％。拖欠農(nóng)民工工資固然有農(nóng)民工自身法律意識淡薄、討薪方式不當(dāng)?shù)仍颍ㄖI(lǐng)域自身運作不規(guī)范、機(jī)制不健全以及政策法律上對農(nóng)民工保護(hù)力度不夠才是導(dǎo)致承包商或包工頭任意拖欠農(nóng)民工工資且屢禁不止的根本原因。在受雇過程中，就更不懂得用法律維護(hù)自己的利益，當(dāng)發(fā)生意外事故時，也只是與雇主私了，認(rèn)為自己命苦。他們相當(dāng)一部分人感覺自己和在家種地區(qū)別不大，不能和城里的工人攀比。然而在事后他們向老板討薪時自己手里除了一紙欠條，再也拿不出其他的法律依據(jù)，有的甚至連欠條也沒有，對老板沒有任何硬性制約，仍老板恣意拖欠工資時才意識到勞動合同的重要性。目前由于民工缺乏相關(guān)的法律知識，使得他們在欠薪解決時總是找不到正確的方法途徑。（二）建筑市場和服務(wù)行業(yè)客觀原因首先，追本溯源，包含勞動者工資在內(nèi)的工程款拖欠問題最為嚴(yán)重，解決起來也比較困難，在拖欠農(nóng)民工工資從源頭上埋下伏筆。最后，個別用工單位或包工頭道德素質(zhì)差，他們?yōu)榱俗陨砝娴淖畲蠡?，故意、惡意拖欠或克扣?wù)工人員工資。相關(guān)法律不健全。一些地方政府對欠薪問題沒有足夠的認(rèn)識，存在一些偏差和顧慮，認(rèn)為欠薪是企業(yè)行為，政府不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；也有的擔(dān)心政府治理企業(yè)欠薪會影響投資環(huán)境，對拖欠工資的行為漠然視之。（2）現(xiàn)行法律法規(guī)對此類違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處力度不夠，依法對農(nóng)民工進(jìn)行保護(hù)的可操作性較差。（3）勞動監(jiān)察缺乏必要的勞動執(zhí)法手段，由于勞動執(zhí)法人員的嚴(yán)重不足和素質(zhì)低下，加上執(zhí)法手段單一，且處罰力度不夠，導(dǎo)致不能有效地制止用人單位的欠薪違法行為，使這項制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用。其次，缺乏組織代表來保護(hù)民工的權(quán)益。要想有效解決農(nóng)民工工資被拖欠以及討薪難的問題，顯然需要各方面有的放矢，齊抓共管。在山東省省委副書記韓寓群怒斥黑礦主《論解決拖欠農(nóng)民工工資問題》一文可以看出，確定農(nóng)民工的法律地位為農(nóng)民工提供法律保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)我們?yōu)檎麄€社會關(guān)注清薪叫好時，更應(yīng)該清醒地認(rèn)識到：只有法律才能真正保護(hù)農(nóng)民工的切身利益。因此，筆者建議：農(nóng)民工的地位應(yīng)當(dāng)合法化，權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻摹⒈Ｗo(hù)。在建筑領(lǐng)域，農(nóng)民工工資涉及到發(fā)包方、承包方和包工頭等多個主體，加上農(nóng)民工自身，法律意識淡漠，不能用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，使自己的利益履履受到侵害?？墒菬o論在哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終的結(jié)果都是轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上，受害者還是農(nóng)民工。但是根據(jù)合同相對性的原理，發(fā)包方跟包工頭是沒有任何法律關(guān)系的，即使農(nóng)民工成為最終的受害者，他們也不能成為這個法律關(guān)系的主體。他們之間也應(yīng)該是一種建筑工程合同關(guān)系，這點類似于發(fā)包方與承包方的關(guān)系，只是包工頭作為施工方對總承包人負(fù)責(zé)，并且與總承包人一起對發(fā)包人負(fù)連帶責(zé)任。問題在于農(nóng)民工受雇于誰？如果是受雇于包工頭，就非常容易造成工程款拖欠，包工頭拿不到工程款，或拿到工程款后溜之大吉，農(nóng)民工就無法得到勞動報酬，這就形成了農(nóng)民工工資被拖欠的鏈條；如果是受雇于承包商，包工頭只是扮演一個組織者的角色，就可以縮短這個易斷的鏈條，減少農(nóng)民工工資被拖欠的可能性，而且農(nóng)民工工資與承包方直接掛鉤后，一旦被拖欠他們的工資尋求救助也就更容易，首先是義務(wù)主體明確，他們可以直接將承包方告上法庭，省得互相推諉，而且承包商一般是具備一定資質(zhì)的主體，不容易溜之大吉。四、創(chuàng)新執(zhí)法手段和根治措施通過以上分析我們可以看到，農(nóng)民工工資拖欠屢禁不止最根本的原因就在于農(nóng)民工的法律地位沒有得到確定，法律沒有給予農(nóng)民工足夠的保護(hù)。各市區(qū)、縣“領(lǐng)導(dǎo)小組”要充分發(fā)揮街道、（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)政府的監(jiān)管作用，查清所在區(qū)域內(nèi)的建筑工程項目、施工企業(yè)及用工情況，簽訂、履行勞動合同及工資支付情況。按照《中華人民共和國勞動法》的要求，各區(qū)、縣勞動保障部門應(yīng)配合區(qū)、縣建委，要求建筑施工企業(yè)必須建立施