【正文】 的補(bǔ)助款讓其長(zhǎng)久居住。由于富戶現(xiàn)有房屋大多數(shù)比較好，騰出后可以讓村里經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的住戶拿出少量資金，或租或買搬進(jìn)去，再將騰出的那些較差的房屋一次性拆遷到位，所騰出的土地即可很快復(fù)耕。從而避免了新農(nóng)村建設(shè)在啟動(dòng)期一次性大面積占地和投入，并可盡快復(fù)耕一批土地進(jìn)行周轉(zhuǎn)。工作組在協(xié)助新型住宅社區(qū)建設(shè)工作中，注重挖掘和學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，提出了建立“宅基地退出機(jī)制”的設(shè)想。存在問(wèn)題：在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，“土地”、“資金”、“政策”和“思想意識(shí)”是各地普遍存在，并決定建設(shè)成敗的四個(gè)核心關(guān)鍵問(wèn)題。在課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于一些干部對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)缺乏戰(zhàn)略高度、對(duì)政策的理解不夠深入、部門監(jiān)管措施不得力等原因，當(dāng)前社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，集約用地的目標(biāo)差距較大。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前無(wú)論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的總體發(fā)展規(guī)劃，還是單個(gè)社區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，在使用土地方面都存在著“寬打?qū)捰谩钡默F(xiàn)象。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的社區(qū)建房用地中也存在土地浪費(fèi)現(xiàn)象。規(guī)劃戶型全部為三層獨(dú)院，建筑面積最小的240㎡，最大的360㎡，基地面積占地150180平米，如此設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了市里規(guī)定的小戶不超過(guò)180㎡，大戶不超過(guò)250㎡的建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。該村屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，緊鄰市區(qū)，且村里80%以上的戶中都有人在電廠或水泥廠上班，生活習(xí)慣基本上與城市接軌，因此，住宅區(qū)完全可以按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行高層樓房規(guī)劃，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。二是“增減掛鉤”政策沒(méi)有運(yùn)用好。據(jù)調(diào)查，去年以來(lái)，我市新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)以“增減掛鉤”項(xiàng)目申報(bào)占用的土地僅占總用地面積的30%，其它占用土地由于沒(méi)有規(guī)劃用地指標(biāo)，大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)報(bào)批，也就是非法占地。其主要原因是“改舊村”拆舊難度較大，且過(guò)渡安置需要大量安置資金。而那些為改善居住條件搬出的老戶則占村里的少數(shù)，其“零散插花”式的搬遷并不能形成拆舊還耕規(guī)模。（二）非法用地行為值得關(guān)注一是沒(méi)有用地審批手續(xù)。如封丘縣黃陵社區(qū)，去年底因沒(méi)有完善土地手續(xù)搞建設(shè)，被新華網(wǎng)等媒體予以了曝光，為此，溫總理對(duì)其違法占用耕地問(wèn)題給予了嚴(yán)厲的批示，并責(zé)令相關(guān)部門給予查處，隨即社區(qū)建設(shè)停工。另外，新鄉(xiāng)縣大召營(yíng)、合河兩鎮(zhèn)也因社區(qū)土地未報(bào)批，被國(guó)土資源部衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)到，受到了嚴(yán)厲查處。如除了農(nóng)民入住社區(qū)用房以外，在主要街區(qū)建一些門面房用于經(jīng)營(yíng)，以彌補(bǔ)資金缺口。而開發(fā)商說(shuō)，我們建設(shè)這么高檔的小區(qū)，不愁市里有人來(lái)我這兒買房。當(dāng)前，市委、市政府下大決心、全力推進(jìn)新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)，在市財(cái)政并不寬裕的情況下，通過(guò)直接投資、轉(zhuǎn)移支付等方式，給予了社區(qū)大量的資金支持。據(jù)調(diào)查，凡是進(jìn)展較快的地區(qū)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政都有較大的投入。我市雖然在引進(jìn)社會(huì)資金方面出臺(tái)了政策，但是據(jù)調(diào)查，截止目前社會(huì)資金參與社區(qū)建設(shè)的還比較少，僅占13%左右地，且由于監(jiān)管上存在漏洞，有開發(fā)商的投資動(dòng)機(jī)在于開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，還非常不規(guī)范。與此同時(shí)，凡是社區(qū)推進(jìn)較快的地區(qū)，必定是地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方。其建房程序則是在村莊外圍先建一小部分，搬遷戶騰出老宅后，在原址上拆遷建新社區(qū)。然而，當(dāng)前我市雖然在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出臺(tái)了一系列政策，但由于這些政策可操作性不強(qiáng)而不好實(shí)施。延津縣豐莊鎮(zhèn)豐莊村支書豐延海說(shuō)：“原來(lái)向親戚朋友借錢不好借不說(shuō)，借了錢還欠了人家情，現(xiàn)在銀行給貸款太好了，3萬(wàn)元就可以緩解不少建房資金困難。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前政府推出的入住社區(qū)的優(yōu)惠政策，如：小額融資、獎(jiǎng)勵(lì)政策、免費(fèi)辦理房產(chǎn)手續(xù)等，大多數(shù)都沒(méi)有落實(shí)，群眾基本享受不到政策優(yōu)惠。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其它地方大部分的社區(qū)規(guī)劃都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)甚至村一級(jí)自行選擇設(shè)計(jì)單位進(jìn)行，由于資金有限，有的村一級(jí)的社區(qū)規(guī)劃還需托關(guān)系、找熟人以節(jié)約設(shè)計(jì)費(fèi)用，這樣的規(guī)劃僅僅是依托村里哪兒還有一塊土地，就圈起來(lái)畫一個(gè)圖，根本達(dá)不到與全縣發(fā)展前瞻性的要求。有的地方為了完成工程進(jìn)度實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)建房，目的是盡快啟動(dòng)、完工和入住。（三）社區(qū)管理不平衡調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的社區(qū)，無(wú)論是規(guī)劃設(shè)計(jì)、搬遷入住，還是后續(xù)管理，都按照現(xiàn)代化新農(nóng)村的設(shè)計(jì)和管理模式進(jìn)行。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分社區(qū)，由于缺乏資金等原因，在規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中，只顧眼前建住宅，根本沒(méi)有考慮后續(xù)的配套管理和服務(wù)。四、思想意識(shí)和工作機(jī)制問(wèn)題（一）干部工作方法和思路存在一些偏差當(dāng)前，在新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)推進(jìn)當(dāng)中，一些干部的工作思路不同程度地存在一些問(wèn)題。由此可見，管理部門對(duì)新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)的政策宣傳力度還很不到位。這也是諸如前面所述的群眾拒不接受搬遷，規(guī)劃用地“寬打?qū)捰谩保瑧粜驮O(shè)計(jì)超標(biāo)、向市場(chǎng)出售小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題發(fā)生的主要原因。（二）群眾對(duì)改革不能完全接受在對(duì)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查中，關(guān)于“你認(rèn)為政府推進(jìn)新農(nóng)村住宅社區(qū)的政策能否接受”回答中，表示“支持”%，“接受”%，“不接受”%，%。一是部分農(nóng)戶沒(méi)錢建。另外，兼有在城市務(wù)工和外地打工（見表2）。按照目前調(diào)查的社區(qū)建房標(biāo)準(zhǔn)，每戶180250平米的建房面積，至少要花費(fèi)1015萬(wàn)元。當(dāng)前已建成的宅基新舊程度和房屋質(zhì)量參差不齊。主要概括為三種類型：（1）好好的房子拆了太可惜。而這些為數(shù)不多的人，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了他們?cè)诖謇镉幸欢ǖ臋?quán)威性，村干部很難做工作。在群眾認(rèn)為，拆舊建新應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和優(yōu)惠。拆除舊房沒(méi)有補(bǔ)償，建新房沒(méi)有補(bǔ)貼，加上收入較低拿不出錢建新房，成為群眾不接受新型住宅社區(qū)的重要客觀因素之一。由于距離原村較遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很不方便。孫杏村鎮(zhèn)汲城二村書記講，原來(lái)村民住的是獨(dú)院，收獲的糧食晾曬、儲(chǔ)存都在自家院里。因此來(lái)講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，僅改變農(nóng)民的居住方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而要在徹底改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式上下功夫。農(nóng)民抱怨還不如原來(lái)的旱廁，還能建沼氣池利用。衛(wèi)輝市汲城社區(qū)汲城一村的書記說(shuō)：“我們村2003年按上面要求建設(shè)‘社會(huì)主義新農(nóng)村’，開始改造村里的宅基地，修路、架電、接水管。一些群眾提出：“現(xiàn)在進(jìn)社區(qū)了，幾個(gè)村一合并，我們不知該歸哪兒管。首先是征地問(wèn)題?！逼浯问钦{(diào)地問(wèn)題。即使承包人同意調(diào)整，調(diào)地工作是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，鄉(xiāng)村干部工作難度很大。在當(dāng)前我市推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民盼望在現(xiàn)有政策體制下，能最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距。既然是省里給我們掛了試驗(yàn)區(qū)的牌兒，就應(yīng)當(dāng)有點(diǎn)兒試驗(yàn)區(qū)的特色，讓農(nóng)民享受些待遇。鑒于當(dāng)前我市新農(nóng)村住宅社區(qū)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題，建議我市要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行方面出臺(tái)相應(yīng)措施，按照“能力和可行相結(jié)合”的原則，提高規(guī)劃起點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)已有規(guī)劃進(jìn)行重新審核確認(rèn)。為了少走彎路，在做任何項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)開展可行性調(diào)查摸底和論證，項(xiàng)目區(qū)完成后，要進(jìn)行工程質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)估驗(yàn)收，并對(duì)項(xiàng)目投入和產(chǎn)出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)目標(biāo)測(cè)算，嚴(yán)格杜絕“拍腦袋”的隨意性決策。三是強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在認(rèn)真分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的潛力和可行性的基礎(chǔ)上，因勢(shì)利導(dǎo)建設(shè)農(nóng)民新居。要針對(duì)各地實(shí)際情況，對(duì)不同情況的不同地區(qū)，分門別類地制定靈活多樣的政策。要區(qū)別地區(qū)差異、環(huán)境差異、經(jīng)濟(jì)條件差異，按照“規(guī)劃適度超前、建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，合理確定社區(qū)推進(jìn)時(shí)序，漸進(jìn)式發(fā)展。實(shí)踐證明，涉及“三農(nóng)”的任何一項(xiàng)改革，不充分尊重農(nóng)民意愿就會(huì)寸步難行。只有深入了解每家每戶群眾的思想動(dòng)態(tài)和實(shí)際情況，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，改革才能順利進(jìn)行。因此來(lái)講，土地“增減掛鉤”是解決用地和資金問(wèn)題的一劑良方。此法可以通過(guò)項(xiàng)目立項(xiàng)，申請(qǐng)國(guó)家投資的土地開發(fā)整理資金（俗稱“造地費(fèi)”）。（1）政府投資要有一定的激勵(lì)機(jī)制。建議組建市縣兩級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司、小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等機(jī)構(gòu)，將涉農(nóng)的有關(guān)財(cái)政資金聚合起來(lái)，建立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金”，采取市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，實(shí)施“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)資金的“體內(nèi)循環(huán)”，通過(guò)專項(xiàng)投融資，所產(chǎn)生資金效益全部反哺農(nóng)村用于統(tǒng)籌發(fā)展。例如，在城市土地出讓中，可以要求“摘牌”獲得商品房用地的開發(fā)商，“零利潤(rùn)”定向配建新型農(nóng)村住宅社區(qū)，其做法與城市商品房開發(fā)中必須配建保障性住房會(huì)同一般。建議參與農(nóng)村土地整理、復(fù)墾和“掛鉤”項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)，可享受有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)及稅收優(yōu)惠，同時(shí)在項(xiàng)目完成后，一方面，將騰出的土地指標(biāo)所獲收益，由政府給予企業(yè)一定比例的回報(bào)率。建議建立新鄉(xiāng)市“三農(nóng)”創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金；組建農(nóng)村商業(yè)銀行；建立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社及小額信貸組織；發(fā)展商業(yè)性創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)；建立農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保體系，探索擴(kuò)大農(nóng)村擔(dān)保物范圍。建議我市：一是大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)民取得“集體土地所有證”、“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”和“農(nóng)村社區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)證”后，可以拿到有關(guān)機(jī)構(gòu)（如新鄉(xiāng)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款。建議成立新鄉(xiāng)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，形成市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)服務(wù)平臺(tái)，專門負(fù)責(zé)為確權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押和宅基地退出辦理有關(guān)手續(xù)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。一是統(tǒng)籌調(diào)配土地收益。（2）3）兩項(xiàng)資金也可納入前述“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金”實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作產(chǎn)生效益，以城市反哺農(nóng)村，使資金得到良性循環(huán)。二要建立符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體制。成都市實(shí)施的“先合機(jī)構(gòu)再并村”的“村改居”工程，值得我市借鑒，此舉避免了因合并中心村后村官“打架”造成的對(duì)村民管理的不公平。 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