關于行政處罰設定權的幾點思考三-預覽頁
【正文】 。應當承認，行政機關在無法律可依的情況下，通過行政法規(guī)和規(guī)章設定必要的行政處罰是合理的，因為，如果不規(guī)定一定的處罰和強制措施，行政行為的實施便沒有保障。據(jù)此，《行政處罰法》取締了對公民、組織合法權益威脅最大，而難于控制的中、低級地方人大及行政機關擅自設定行政處罰的行為，而保留了法律、政策水平較高，易于控制的高級行政機關和地方人大在一定范圍內設定行政處罰的權力，這種立法思路和安排在總體上應當說是合理的?！ ∈紫?，《行政處罰法》規(guī)定法律可以設定各種行政處罰，從而對于法律設定行政處罰未給予任何限制。也許有人認為，《行政處罰法》對法律的行政處罰設定權予以限制比較因難，因為《行政處罰法》沒有凌駕于其他法律之上的效力，當其后制定的法律與《行政處罰法》的規(guī)定不一致時，按照后法優(yōu)于前法的原則，應以新法為準。以設定罰款的處罰為例，《行政處罰法》授權行政法規(guī)和地方性法規(guī)設定罰款的處罰，但未對罰款數(shù)額作任何限制，這項授權實在是太大了，大到我們可以認為《行政處罰法》實際上是以法律形式賦予了行政機關和地方人大一項漫無邊際、不受約束的權力。 再次，對規(guī)章設定罰款處罰的限制不明確，極有可能使《行政處罰法》嚴格限制規(guī)章行政處罰設定權的意圖落空。曹志同志在《關于〈中華人民共和國行政處罰法(草案)〉的說明》中也表達了差不多相同的意思：“在尚未制定法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的情況下，規(guī)章可以地其職責范圍內的行政管理工作，規(guī)定一些較輕的行政處罰。國務院規(guī)定規(guī)章設定罰款最高可達30000元，這已經不是一個很小的數(shù)目，而且省一級人大常委會規(guī)定的地方規(guī)章設定罰款處罰的數(shù)額還可以更高。行政機關的意見也沒有獲得普通支持，反對意見認為給予規(guī)章較大數(shù)額的罰款設定權，不僅法理上難以自圓其說，實踐上也將后患無窮。 五 行政處罰的設定問題在《行政處罰法》中很突出，《行政處罰法》專設一章對行政處罰的種類和設定加以規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章的設定權只有在法律對特定行政事務未作規(guī)定時方可行使，當法津對特定行政事務是否應受處罰作出規(guī)定后，法規(guī)、規(guī)章不能行使設定權，只能在法律規(guī)定的應受處罰的行為、罰種和幅度內作出具體規(guī)定。由于法規(guī)、規(guī)章設定權具有上述輔助性，因而造成此種權力的兩點缺陷：第一，為不致明顯與行政法治原理相沖突，行政處罰設定權必須局限于有限的范圍內，這就有可能出現(xiàn)即使用足設定權也不能為行政執(zhí)法提供充分必要的執(zhí)法手段的窘況，解決問題的根本方法還在于加強法律的制定工作。從根本講，法規(guī)和規(guī)章設定行政處罰的權力是一種有悖于現(xiàn)代行政法治原則的不規(guī)范的權力，無論是從發(fā)展我國行政法治，還是從推進我國行政法律制度與國際慣例接軌考慮，法規(guī)、規(guī)章的行政處罰設定權都不可能是一種長久的權力。 對于規(guī)章設定行政處罰的輔助性和過渡性，立法者在制定《行政處罰法》的過程中似已達成共識，但對于行政法規(guī)和地方性法規(guī)行政處罰設定權的輔助性和過渡性卻無人提及。地方性法規(guī)的情況略微復雜一些，從總體上講，如無法律特別授權，地方人大不能制定侵害公民合法權益的規(guī)范性文件，但地方性法規(guī)畢竟是人民代表機關制定的，是民主的體現(xiàn)，倘若法律賦予地方性法規(guī)有限的處罰設定權，是完全可以依據(jù)民主和法治理論加以解釋的，在那些實行地方自治的國家也可以找到地方自治團體在法律嚴格限定的范圍內設定輕微的行政處罰
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