【正文】 /或權(quán)利濫用的同時，有效激勵權(quán)力與/或權(quán)力的正當行使，促成權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系的良性互動，以便在最優(yōu)配置社會資源的基礎(chǔ)上最公平地分配社會利益，從而最大限度地推進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，最大限度地發(fā)揮人的潛能，最大限度地提升人的價值并拓展人的自由空間。 雖然中國公法制度變革的階段性目標，并無集中、具體的法律規(guī)定，而是散見于相關(guān)的法律規(guī)定以及立法實踐當中，但是中國公法建設(shè)在社會主義初級階段的總體目標卻可以從憲法以及一些基本公法制度中找到依據(jù)，它們?yōu)橹袊ㄖ贫茸兏锾峁┝俗鴺似矫?。鄧小平早?986年就曾指出：政治體制改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，第二個內(nèi)容是權(quán)力下放，第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，“進行政治體制改革的目的，總的來講是要清除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調(diào)動人民和基層單位的積極性。①十三大報告在首次將“建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治”概括為政治體制改革的方向、長遠目標和基本內(nèi)容的同時，將政治體制改革的近期目標概括為建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導體制。③十五大報告繼續(xù)圍繞著發(fā)展社會主義民主政治這一政治體制改革的基本目標，規(guī)定了“當前和今后一段時間，政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強法制，實行政企分開、精簡機構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護安定團結(jié)。二者都將實現(xiàn)中國特色社會主義民主政治視作制度變革的基本目標；都將監(jiān)督、制約權(quán)力與保障公民自由作為制度變革的重心，都將簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能作為制度變革的關(guān)鍵，都要求制度變革應(yīng)與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、相一致，都旨在推動經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，以便將我國建設(shè)成為憲法所規(guī)定的“富強、民主、文明的社會主義國家”；而與時俱進、不斷促進人的自由與人的全面發(fā)展，則是二者所共同努力的終極目標。 不可否認，公法崛起與政治體制改革雖然齊頭并進，但這無法抹平兩種制度變革在運作機制與價值偏好等方面所表現(xiàn)出的明顯差異。此外，公法制度變革較政治制度變革而言，通常更加具體、更具有操作性，公法制度需要規(guī)定一個比較明確的行為模式來規(guī)范權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與/或權(quán)力/權(quán)利關(guān)系；而政治制度變革通常只是一種政治宣言，比較原則，幾乎不會規(guī)定確定的行為模式。二則政治體制改革往往要先行一步，這就為公法制度變革提供了輿論支持與經(jīng)驗支持。一則很大一部分的政治制度都通過法定程序轉(zhuǎn)化為公法制度，實現(xiàn)了政治合法性與法律正當性的高度重疊，政治制度借助公法制度的強制實施來確保其政治主張得到一體遵行，這種法律轉(zhuǎn)化拓展并鞏固了政治制度的適用范圍。事實上，作為兩種類型的制度安排，二者之間仍然存在著比較清晰的界線。第二階段始于八二憲法誕生之后，政治制度變革與公法制度變革開始一為分二，公法制度在政治制度變革的支持下不僅迅速成長起來并開始獨立運作，而且還反過來以合法性標準要求不斷推動政治制度變革品味的提高[16]；與此同時，政治制度變革也習慣于自我要求服從法律，通過其示范性宣傳從而卓有成效地推動著法律至上的法律權(quán)威在全社會的迅速普遍確立，并最終推動了依法治國方略的正式確立，從而為實現(xiàn)從人治向法治的根本性轉(zhuǎn)變作出重大貢獻?！边@不僅為政治體制改革設(shè)立了奮斗目標，也同時為今后公法制度變革明確了方向。之所以如此，是因為這兩種制度變革之間的本質(zhì)差異要求二者各行其道，而不能越位、錯位。之所以如此，是因為基本原則的確立，要視制度變革所試圖解決的社會問題是什么、制度變革所依存的外在社會結(jié)構(gòu)是什么、以及制度變革的目標與內(nèi)容而定，因此這些共同原則也仍然只能是一種地方性知識――一種切合實際地將歷史上或者其他地方的調(diào)整政治與公法關(guān)系，規(guī)范權(quán)力之間以及權(quán)力/權(quán)利之間關(guān)系的一些規(guī)律性共同知識語境化、具體化的一種地方性知識。”[19]在建設(shè)中國特色社會主義的大背景下[20]，中國改革開放以來的公法制度變革與政治體制改革所共同遵循的基本原則，也表現(xiàn)出明顯的中國特色，基本上走的是中國特色的制度變革之路?！读⒎ǚā返?條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。 一、堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導原則 改革開放以來的政治體制改革實踐表明，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下進行政治體制改革，這是一以貫之、毫不動搖的最基本原則?！盵25]到了1989年，鄧小平又指出：“如果沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，不搞社會主義，不搞改革開放，就嗚呼哀哉了，哪里能有現(xiàn)在的中國？”[26]江澤民在1995年指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，實行人民民主，充分保障人民當家作主的民主權(quán)利，是我國政權(quán)和政治體制改革的根本出發(fā)點和歸宿。改革開放以來，我們堅定不移地推進政治體制改革，有力地促進了社會主義民主政治建設(shè)?！? 現(xiàn)行憲法明確規(guī)定共產(chǎn)黨在社會主義法制建設(shè)中處于領(lǐng)導地位，這就決定了堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導，不僅是政治體制改革所遵循的基本原則，也是中國公法制度變革必須遵循的一條基本原則。十五大報告曾指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。正如十六大報告所總結(jié)和要求的那樣：“黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導?！盵30]鄧小平也說過：“只有社會主義才能發(fā)展中國。憲法第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。 不過，中國改革開放以來的制度變革所堅持的社會主義原則，并未拘泥于僵化的教條，而是堅持走中國特色的社會主義道路，要求各項制度安排都得與我國將長期處于社會主義初級階段的發(fā)展水平相適應(yīng)。 三、堅持人民民主原則 堅持人民民主原則，其實就是確保人民能夠當家作主。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。由于政治體制改革與公法制度變革的共同目標都旨在建設(shè)中國特色的社會主義的民主政治，因此具有高度的民主性，也是社會主義區(qū)別于資本主義的最重要特征之一?！笆澜缟系拿裰鳎际蔷唧w的、相對的，而不是抽象的、絕對的。最近二十多年的制度變革所不斷發(fā)展的人民民主，具有明顯的中國特色，它是一種為現(xiàn)行憲法與《中國共產(chǎn)黨章程》所共同規(guī)定的、與集中辯證統(tǒng)一的民主。如何切實有效地解決這種失衡問題，就成了依法治國的重點。”其后，江澤民又在黨的十五屆二中全會上的講話中將“必須保證廣大人民群眾充分行使民主權(quán)利”強調(diào)為依法治國所貫徹的兩個基本原則之一?！? 其四，制度變革的實質(zhì)是對人民民主制度的自我完善。我們不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，這對于堅持黨的領(lǐng)導和社會主義制度，實現(xiàn)人民民主具有決定意義。由于公法制度變革與政治體制改革勢必帶來資源配置方式與利益分配格格局的重大調(diào)整，因此制度變革就必然是大規(guī)模的既得利益者的反對與更大規(guī)模的潛在受益者的支持二者之間反復博弈的結(jié)果。否則，制度變革就因得不到社會的普遍認同而失去正當性，難以切實有效地付諸實踐?！盵46]四年之后，鄧小平在《怎樣評價一個國家的政治體制》中正式提出“三個有利于”的評價標準：“我們評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。不過，公法制度變革從來就不應(yīng)追求抽象的、空洞的民主與自由。其二，憲法制度變革積極穩(wěn)妥、與時俱進，為適應(yīng)中國現(xiàn)代化建設(shè)的新情況、開創(chuàng)現(xiàn)代化建設(shè)的新局面，先后三次修改頒布了17條修正案，這種制度變革大大拓展了公法制度變革空間，有力地推進了中國現(xiàn)代化的進程。另一方面，這些基本原則其實是憲法對我國民主政治建設(shè)長期經(jīng)驗的歸納、總結(jié)與確認，它們在指導社會主義初級階段現(xiàn)代化進程中的制度變革的同時，其自身內(nèi)容也從生機蓬勃的制度變革實踐中得到持續(xù)不斷的豐富與發(fā)展，從而更加完善、更加現(xiàn)實、更富有指導性。 四、兩種制度變革路徑選擇的相似性 判斷公法與政治的制度變革是否相似，不僅要看二者是否在共同遵循相同或相近的基本原則的基礎(chǔ)上作出相似的制度安排，協(xié)調(diào)一致地對立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)以及公民權(quán)利加以重新配置，還要看這兩種制度變革在路徑選擇上是否相似。 一、戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整 制度變革主要有兩種模式：一是在承認既有制度框架結(jié)構(gòu)合理的前提下，對具體制度加以邊際調(diào)整，只修修補補，而不去傷筋動骨。之所以如此，是因為這兩種制度變革都要回應(yīng)經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、治國方略從人治到法治的根本性轉(zhuǎn)變，都要致力于重建與過去群眾運動式的“大民主”全然不同的新型民主政治。事實上，中國這些年在具體實施制度變革結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略選擇時，都不約而同地選擇了循序漸進。譬如，黨政必須分開，否則既不利于黨的“依法執(zhí)政”，也不利于政府的“依法行政”，但是黨政分開不可能一步到位，黨政關(guān)系的依法厘清需要一個過程。否則，不僅欲速則不達，還有可能弄巧成拙、適得其反，導致社會的無序與社會關(guān)系的非理性化。 不過，如同中國這些年的經(jīng)濟發(fā)展比較明顯地采用非均衡性策略選擇來解決轉(zhuǎn)型發(fā)展問題一樣[53]，通過戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整來實現(xiàn)權(quán)力/權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化，既不意味著要頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而要統(tǒng)籌兼顧；也不意味著各項制度變革只能齊頭并進，平分秋色，制度變革只能選擇均衡性、或者平均化的調(diào)整路徑，而恰恰要有針對性地訴諸非均衡性的制度調(diào)整。 四、公眾廣泛參與基礎(chǔ)上的政府主導型制度變革 按照制度變革的源動力的不同，制度變革模式主要有兩種：一是自下而上的、由公眾推動而成的誘致性制度變革，二是自上而下的、由政府推動而成的強制性制度變革。其三，中國是一個國情復雜、各地發(fā)展程度不平衡的大國，社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟軌軌都需要有一個統(tǒng)籌兼顧的長期性與整體性方案，只有有步驟、分階段地依次推進，各種制度變革彼此呼應(yīng)，才能以確保法制統(tǒng)一。[56]之所以如此，一則因為政府也是有限理性的，公眾的普遍參與有助于解決信息不對稱問題。卓有成效的民主政治建設(shè)實踐表明，這種制度變革路徑選擇符合中國實際，比較成功。眾所周知，任何制度安排都要或明或暗地基于某種行為假定，一套制度的行為假定應(yīng)該是前后一致的。對于公法制度變革與政治制度變革這兩種集體選擇而言，如果二者分別確立集體理性與個體理性的行為假定，那就基本上不大可能保證這兩種制度變革在路徑選擇與制度安排兩方面不分道揚鑣。集體選擇理論以及集體的經(jīng)驗表明，引進個體理性的行為假定可能更有助于確保集體選擇的理性。其一，兩種制度結(jié)構(gòu)中的主體關(guān)系及其張力相同。在這兩點上，如果這兩種制度結(jié)構(gòu)內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)之間的共通性，那就預(yù)示著二者在路徑選擇與制度安排上可能趨于相似；而如果制度結(jié)構(gòu)內(nèi)的主體及其關(guān)系在范圍與性質(zhì)上不可通約，那也就暗示著兩種制度變革至多只可能實現(xiàn)“形似”，而不可能做到“神似”。一言以蔽之，民主政治在影響這兩種制度的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的同時，也將自身送上了法治的不歸路。這些因素從不同角度、以不同方式共同影響著這兩種制度變革，并反過來承受制度變革對這些因素自身及其相互關(guān)系的發(fā)展變化所帶來的回應(yīng)性影響。又由于經(jīng)濟關(guān)系這種最重要的社會關(guān)系與其他各種社會關(guān)系存在著千絲萬縷的聯(lián)系。 與眾不同的是，我國最近二十多年的公法與政治制度變革不是在一種穩(wěn)定成型的經(jīng)濟體制下謀求制度安排的協(xié)調(diào)一致，而是在經(jīng)濟體制劇烈轉(zhuǎn)變這一不確定的外在約束條件下尋求呼應(yīng)、支持與一致性。這些因素根深蒂固，通常會游絲般地滲入公法制度與政治體制的結(jié)構(gòu)之中，深刻地影響著這兩種制度變革。首先，人們的政府觀從無限理性的全能政府轉(zhuǎn)向有限理性的有限政府，要求政府從“什么都管卻什么都管不好”的傳統(tǒng)思維中解放出來，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政社分開、政事分開；從管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，要求政府從介入市場競爭轉(zhuǎn)變成為公平高效的市場競爭提供制度環(huán)境。權(quán)力不僅需要嚴格制約以防其濫用，還要激勵以推動其盡可能多地發(fā)揮正面功能。越來越明確黨要依法執(zhí)政，政府要依法行政；既不能黨政不分、以黨代政，也不能以言代法、以權(quán)代法。 共同受制于“內(nèi)存”不斷拓展的憲政體制 無論是政治體制改革還是公法的崛起，都只能在為憲法所確認的憲政體制中進行，而不能超乎其外、凌駕其上，以違憲的方式進行。一方面，如果沒有八二憲法對七八憲法的替代，以及三次與時俱進的拓展制度變革空間的憲法修正，那么近二十多年的政治體制改革不可能如此地卓有成效，中國的公法也難以迅速崛起。由于公法與政治制度變革，尤其是大規(guī)模的、徹底的制度變革，有可能要帶來社會利益分配的重新“洗牌”，因此公法與政治制度變革勢必要對諸多主體產(chǎn)生有利或者不利的影響。這主要包括：其一，兩種制度變革涉及同一主題，都要從根本上觸及社會資源配置模式與社會利益分配模式，因此幾乎都要涉及所有組織與個人，有動力參與制度變革的主體的種類與范圍大致相似。其五，可資制度變革參與主體所支配的社會資源也具有相似性，并對制度變革的路徑選擇與制度安排產(chǎn)生大致相似的影響。而這些年來兩種制度變革的相似性以及制度變革績效所得到的普遍認同，正好佐證了改革開放以來的公法與政治制度變革選擇的最優(yōu)性，至少是接近最優(yōu)。33 / 3