【正文】 者減輕處罰的。第八條制定行政處罰自由裁量基準應(yīng)當遵守下列規(guī)定：（一）制定裁量基準應(yīng)當合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，將裁量因素與階次劃分有效結(jié)合；（二）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，應(yīng)當明確適用不同種類行政處罰的具體條件；（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，應(yīng)當根據(jù)涉案標的、主觀故意、違法手段、社會危害程度、行為人具備的客觀條件等情節(jié)劃分明確、具體的不同等級；（四）制定行政處罰自由裁量基準，不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。第六條規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)實行行政處罰自由裁量基準制度。各級行政監(jiān)察機關(guān)依法對行政處罰自由裁量權(quán)的行使實施行政監(jiān)察。第二條本規(guī)定所稱行政處罰自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)（含法律、法規(guī)授權(quán)組織）依法行使行政處罰權(quán)時，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)享有的自主決定權(quán)和處置權(quán)。各地、各部門要自覺按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)法治政府的要求，把規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)、建立行政處罰自由裁量基準制度貫穿于行政執(zhí)法的全過程，做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。第十八條規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，作為依法行政內(nèi)容，納入各級人民政府目標責任考核。政府法制工作機構(gòu)和省以下實行垂直管理的行政機關(guān)應(yīng)當就備案的案件進行審查，發(fā)現(xiàn)案件違法的，應(yīng)當予以糾錯或者撤銷。第十三條上級行政機關(guān)制定了裁量基準的，下級行政機關(guān)可以直接適用，如地區(qū)差異較大，下級行政機關(guān)可根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，制定本級適用的裁量基準，并報上一級人民政府相應(yīng)工作部門備案。（一）從重處罰，是指行政機關(guān)根據(jù)違法行為的具體情節(jié)，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較重的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內(nèi)選擇較高限度予以處罰；（二）一般處罰，是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在不具備減輕、從輕、從重處罰情節(jié)，且應(yīng)給予當事人行政處罰的，按照規(guī)定的處罰幅度中限予以處罰；（三）從輕處罰，是指行政機關(guān)根據(jù)違法行為的具體情節(jié)，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較輕的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內(nèi)選擇較低限度予以處罰；（四）減輕處罰，是指行政機關(guān)根據(jù)違法行為的具體情節(jié)，對該違法行為在依法可能受到的一種或幾種處罰種類之外選擇更輕的處罰種類或在一種行政處罰種類允許的幅度最低限以下予以處罰；（五）不予處罰，是指在某些法定的特殊情況下，行政機關(guān)依法對當事人的違法行為不給予行政處罰。行政處罰自由裁量基準制定程序和備案程序參照規(guī)范性文件監(jiān)督管理規(guī)定執(zhí)行。省以下實行垂直管理的行政機關(guān)，應(yīng)當加強對下級行政機關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)。第四條縣級以上人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作由省人民政府法制辦公室牽頭組織，省政府各部門可以根據(jù)《陜西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》制定本系統(tǒng)的行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則和裁量基準。卡爾普進一步培養(yǎng)執(zhí)法人員的法律意識，一是要加強法律知識的培訓(xùn)，使執(zhí)法人員較好地掌握法律基礎(chǔ)知識、行政法律知識、金融法律知識。培養(yǎng)執(zhí)法人員的法律意識對約束人民銀行自由裁量權(quán)具有至關(guān)重要的作用。三是應(yīng)當完善責任追究的權(quán)限和程序，注意保障懲戒對象的合法權(quán)益。另一方面是積極地預(yù)防，內(nèi)部責任追究制度作為人民銀行自我設(shè)定的規(guī)范，必然強化執(zhí)法人員的規(guī)范意識，從而有助于預(yù)防和減少濫用自由裁量權(quán)的效果。內(nèi)部責任規(guī)則既是對相應(yīng)的外部責任規(guī)則的轉(zhuǎn)化，也是內(nèi)部實體性規(guī)則和程序性規(guī)則得以落實的最有效保障。三是要建立和完善行政處罰公開的救濟制度。目前人民銀行行政處罰公開主要是處罰依據(jù)和程序的公開，但處罰結(jié)果只對行政相對人公開。完善人民銀行行政處罰公開制度，既是依法行政的基本要求，也是約束自由裁量權(quán)的有效手段?！肮_是對抗專斷地運用裁量的重要武器之一。解釋立法是為法律適用服務(wù)的，因此，文字表述應(yīng)具有確定性，操作模式應(yīng)當具體可行。此外，人民銀行行政解釋比金融立法更明確和具有可操作性，有利于提高人民銀行履職效率。人民銀行雖然不具有從立法層面解釋法律、行政法規(guī)的權(quán)力，但其作為金融執(zhí)法部門，具有解釋金融立法的專業(yè)優(yōu)勢，這種行政解釋雖然不具有法律上的約束力，但仍具有行政上的約束力和指導(dǎo)作用。三是案件處理結(jié)果恰當，且最終處理決定已經(jīng)發(fā)生法律效力。指導(dǎo)性案例能夠為類似案件的處理提供直接的參照，還能夠提供處理新型案件和疑難案件的思路和方法，減少請示上級處理的工作量，縮短案件處理時間，提高人民銀行履職效率。它不同于上級法院對下級法院的判決先例，不是一種“造法”活動，也不具有法律上的約束力，而是人民銀行在行政處罰過程中總結(jié)的，對行使自由裁量權(quán)具有指導(dǎo)意義的典型案件示范制度。因此，以下試從建立指導(dǎo)性案例制度、完善行政解釋制度和行政公開制度，完善內(nèi)部責任追究制度和進一步提高執(zhí)法人員法律意識等方面提出規(guī)范人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)的建議。就行政自由裁量權(quán)的運作而言，正當行政程序發(fā)揮著遏制行政恣意、保證理性選擇、保證行政相對人合理預(yù)期從而接受行政決定的作用，并且對結(jié)果公正產(chǎn)生實質(zhì)性影響。三是顯失公平。二是不考慮相關(guān)因素或考慮不相關(guān)因素。一是出于非法目的進行裁量。二、濫用人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)的主要表現(xiàn)濫用人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)，主要表現(xiàn)在裁量目的不適當、裁量過程不考慮相關(guān)因素或考慮不相關(guān)因素、裁量結(jié)果顯失公平、裁量程序違法等方面。三是人民銀行與行政相對人信息不對稱性，使權(quán)力濫用具有隱蔽性。而且，在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)，實施行政處罰的主體，上自總行下至全國各級分支機構(gòu)，范圍廣、差異大，對法規(guī)的理解和執(zhí)行尺度不統(tǒng)一，也容易造成自由裁量權(quán)的不當行使。人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)也存在被濫用的風險，需要加以權(quán)力行使的引導(dǎo)和控制。本文試從建立指導(dǎo)性案例制度、完善行政解釋制度、完善執(zhí)法公開制度、完善內(nèi)部責任追究制度，以及提高執(zhí)法人員的法律意識等方面，對規(guī)范人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)進行探討。濫用人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)，主要表現(xiàn)在裁量目的不適當、裁量過程違反相關(guān)性原則、裁量結(jié)果顯失公正等方面。然而，權(quán)力亦是一把雙刃劍。而金融法律、行政法規(guī)無法對人民銀行履職的具體事項作出詳細規(guī)定，給人民銀行留有較大的自由裁量空間。這使人民銀行在法定幅度和范圍內(nèi)進行的行政處罰裁量，即使違反了妥當性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則，但由于仍在“法定幅度和范圍”內(nèi)，很容易造成不當裁量行為表面“合法”的假象，行政相對人和相關(guān)監(jiān)督部門都不易發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力的事實。此外，行政相對人也無從得知和比較人民銀行對其他類似行政處罰案件的處理情況，因而難以判斷人民銀行在行政處罰中的裁量行為是否合理。即裁量所追求的目的不是法律授權(quán)的目的。如人民銀行對行政相對人的某一項金融違法行為，因取證困難而難以實施處罰，為了達到懲罰該項違法行為的目的，而加重對其另一項違法行為的處罰?？紤]不相關(guān)因素，如人民銀行在行政處罰過程中，受地方政府影響，對企業(yè)的金融違法行為減輕處罰。四是程序違法。然而，人民銀行分支機構(gòu)在實施行政處罰過程中，仍存在自由裁量缺乏指導(dǎo)和示范、裁量結(jié)果缺乏透明度、內(nèi)部責任追究力度不夠、執(zhí)法人員法律意識有待進一步提高等問題。需要說明的是，人民銀行指導(dǎo)性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。運用指導(dǎo)性案例制度，可以避免類似案件在不同層級、不同地區(qū)甚至同一個執(zhí)法機關(guān)受到不同處理的現(xiàn)象，也是對人民銀行行使行政處罰自由裁量權(quán)的直觀監(jiān)督。二是案件處理過程有對法律的解釋，并且合乎立法目的和精神，具有指導(dǎo)實踐的價值?！比嗣胥y行行政解釋，是人民銀行為了指導(dǎo)行政執(zhí)法實踐，根據(jù)金融立法的目的和精神，對金融法律、行政法規(guī)的含義、內(nèi)容以及適用條件等所做的說明解釋。人民銀行行政解釋公開地以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，行政相對人可以知曉，避免了行政相對人由于信息不對稱而無從衡量人民銀行裁量結(jié)果公正性的問題。二是解釋應(yīng)當明確