【正文】 社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)效用非常顯著。當(dāng)然，隨著貨幣收入的提高，人們以貨幣收入抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也將隨之提高，如果配以類似城市中的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村中展開(kāi)，那么土地的這兩個(gè)基本功能將會(huì)明顯的退化，較多的土地也就不會(huì)遲滯農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在這些地區(qū)明顯快于平均水平[21]。要在今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中提高農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地作為最基本的生產(chǎn)要素，可以自由和規(guī)范的流轉(zhuǎn)具有積極的意義。在農(nóng)村的各項(xiàng)改革中，打破那些限制農(nóng)民實(shí)現(xiàn)潛在效率的滯后制度，供給那些確實(shí)無(wú)法由市場(chǎng)供給的制度安排才是發(fā)展中國(guó)家政府的當(dāng)務(wù)之急。這樣的事實(shí)促使我們從農(nóng)戶的微觀決策角度去思考哪些因素影響農(nóng)民保有和流轉(zhuǎn)土地。短期內(nèi)將資本略去是明智的做法，生產(chǎn)函數(shù)設(shè)為里昂惕夫型可能更適合中國(guó)的實(shí)際。最后，如果確信社會(huì)的公平不是皇帝的新裝，那么對(duì)土地流轉(zhuǎn)如此重要的制度安排，確實(shí)應(yīng)該從公平角度進(jìn)行不偏不倚的考察。登姆塞茨，1967，“關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論”；t戴維斯，d拉坦，賓斯旺格，1978，“誘致性制度變遷”；林毅夫，1989，“關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷”等，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)力和制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)出版社，1994文貫中，1989，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新動(dòng)向——農(nóng)業(yè)租約與農(nóng)戶行為的研究”，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿專題》，商務(wù)印書(shū)館林毅夫，1991，《制度、技術(shù)和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社羅伊普羅斯特曼，徐孝白，“關(guān)于農(nóng)村土地承包30年不變政策的實(shí)施過(guò)程的評(píng)估”，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2001年1月li,g.,1998,“tenure,landrights,andfarmerinvestmentincentivesinchina”,agriculturaleconomics,19(1998):復(fù)旦大學(xué)學(xué)生暑期社會(huì)實(shí)踐項(xiàng)目《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村土地制度》，2001年7~8月現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它是由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的（v閑暇和商品的消費(fèi)也可以為農(nóng)戶帶來(lái)效用，但此模型中t是指可用于勞動(dòng)的全部時(shí)間，所以閑暇已經(jīng)隱含在初始假定中，而其他商品的消費(fèi)可由貨幣收入在商品市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)。例如對(duì)浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的觀察結(jié)果看，已有20%左右的農(nóng)戶放棄了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)（史清華等，2001）見(jiàn)m[21]例如在上海郊區(qū)，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的普及，寶山、奉賢等區(qū)縣的農(nóng)民普遍將土地出租給外地來(lái)滬人員經(jīng)營(yíng)。本文以同時(shí)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)（安徽省蕪湖縣）和農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽省為案例，可以為研究其它地區(qū)農(nóng)村的類似問(wèn)題提供一個(gè)觀察窗口。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬(wàn)畝，其中。[4]第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。第四，出租、反租倒包。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價(jià)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)的地方。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會(huì)，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。過(guò)了幾天，鎮(zhèn)村兩級(jí)又出動(dòng)100多人、6輛警車(chē)，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。在筆者調(diào)查過(guò)的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級(jí)對(duì)流出土地的農(nóng)戶每畝僅補(bǔ)貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價(jià)已高達(dá)350元至500元，但給農(nóng)民的補(bǔ)償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；2001年，該市范圍內(nèi)村集體通過(guò)流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實(shí)際補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢(qián)的補(bǔ)償。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒(méi)有了生活來(lái)源。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變?cè)斐刹糠蒉r(nóng)戶對(duì)自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費(fèi)的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的效率性的矛盾。[3]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。[7]參見(jiàn)中共中央2001年第18號(hào)文件。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要。據(jù)全國(guó)政協(xié)常委李德水介紹，在中國(guó)南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時(shí)又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個(gè)甚至更多地塊。各地實(shí)踐表明，通過(guò)流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。通過(guò)運(yùn)用高新技術(shù)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，改造提升當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。部分農(nóng)民存在思想疑慮。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢(qián)也可以回來(lái)種田，將來(lái)年紀(jì)大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實(shí)。覺(jué)得土地都包給農(nóng)民了，中央又強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒(méi)有必要去自找麻煩，因而缺乏主動(dòng)出擊的意識(shí)，沒(méi)有積極主動(dòng)地做好引導(dǎo)服務(wù)工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時(shí)機(jī)成熟上沒(méi)有起到“推一把”的作用。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。個(gè)別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的并不多。尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評(píng)估土地價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果。家庭承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，要長(zhǎng)期堅(jiān)持。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權(quán)。搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，同時(shí)為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)，妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)雙贏。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行微機(jī)化管理，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進(jìn)行規(guī)范完善。完成于2008年11月。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進(jìn)行。由集體經(jīng)濟(jì)組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。任何單位和個(gè)人都不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，是維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的關(guān)鍵。舉例來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。突出表現(xiàn)在，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車(chē)間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運(yùn)作模式為“公司加農(nóng)場(chǎng)帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當(dāng)工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化鏈條，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個(gè)農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，畝均970元，經(jīng)濟(jì)效益翻了一番多；而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂(lè)縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學(xué)管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，取代千家萬(wàn)戶分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；５S著農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的需要，現(xiàn)行土地承包制已出現(xiàn)一些不適應(yīng)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問(wèn)題根源，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對(duì)上述問(wèn)題加以初步探討。中央為什么要再次強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在些什么問(wèn)題？如何依法有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)注的問(wèn)題。[5]參見(jiàn)安徽省1996年底出臺(tái)的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”?！咀⑨尅縖1]參見(jiàn)《2002年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。許多基層政府為了追求政績(jī)，在招商引資毫無(wú)結(jié)果的情況下，自己先把地圍起來(lái)，搞“空架子”工程，致使大量土地長(zhǎng)期拋荒，勞民傷財(cái)，農(nóng)民對(duì)此反映強(qiáng)烈。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)期大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地”。[6]其次是基層政府及官員與民爭(zhēng)利。在村民的反對(duì)下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為農(nóng)村社會(huì)群體抗?fàn)幨录闹饕?。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體