【正文】 拘捕行動(dòng)8980次，控罪11669宗，票控15788宗，控罪及票控27457宗，沒有一起行動(dòng)引發(fā)激烈沖突、造成人員傷亡。在明確處罰責(zé)任的同時(shí)，香港政府也十分重視處罰的程序，其城市管理處罰程序科學(xué)，執(zhí)法處罰力度大。三、國外城市管理現(xiàn)狀（一）新加坡城市管理現(xiàn)狀作為城市管理的成功典范，新加坡成了國際公認(rèn)的“花園城市”，形成了一套比較成熟和完善的城市管理模式和方法（1）規(guī)劃、建設(shè)和管理相分離。（2）城市管理實(shí)現(xiàn)法制化。政府不斷以各種形式對(duì)其居民進(jìn)行城市管理方面的宣傳教育，使他們從思想上認(rèn)識(shí)到遵守各項(xiàng)法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性。（5）政府官員以身作則。（二）美國洛杉磯城市管理現(xiàn)狀洛杉磯具有一流的城市管理水平，公眾能夠自覺地參與到城市環(huán)境維護(hù)工作中。對(duì)于城市建設(shè)和管理工作，美國政府更多的是和市場(chǎng)合作，吸引企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體參與。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是廣泛參與。民眾對(duì)于一項(xiàng)城市管理的事務(wù)是全程參與，從發(fā)現(xiàn)問題到提出解決問題的措施，再到措施的實(shí)施及實(shí)施后效果的評(píng)判，民眾都全程參與。法國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)除執(zhí)行歐盟的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，許多城市還制定了更為具體和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)城市環(huán)境實(shí)行綜合整治。細(xì)密發(fā)達(dá)的排水系統(tǒng)不僅能及時(shí)排除雨水，還能利用水沖洗街道和馬路，每逢雨后，城市的街道和馬路都被沖刷得干干凈凈?，F(xiàn)代城市管理十分強(qiáng)調(diào)以人為本的管理思想。（3）政府部分行為的企業(yè)化趨勢(shì)。以這種管理思想為背景的管理性商業(yè)模式更受到了一些國家的重視和采用?，F(xiàn)代社會(huì)生活日益復(fù)雜化、專業(yè)化、區(qū)域化，社會(huì)生活節(jié)奏和變化頻率也在不斷加快，這就使得龐大的政府機(jī)構(gòu)提高自身的靈敏度和靈活性成為社會(huì)公眾的一致要求。城市管理是由中央政府匡定和依法賦予給主管職能部門綜合實(shí)施的城市管理領(lǐng)域內(nèi)劃定職責(zé)和范圍部分的城市綜合管理。城市綜合管理的目的是保障城市健康運(yùn)行、促進(jìn)市民和諧相處。（2）廣義城市管理。我國是“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)管理體制。其中，基本社會(huì)制度、管理體制、管理機(jī)制、管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序是管理模式重要組成因素，而管理體制機(jī)制是城市管理模式的核心因素，管理體制主要包括人權(quán)、權(quán)財(cái)、事權(quán)、物權(quán)的劃分界定，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理組織、職責(zé)設(shè)定、職責(zé)范圍、人員編制、財(cái)力保障等內(nèi)容，對(duì)城市管理模式的演變及合理科學(xué)與否起著決定性作用。因此，城市管理模式在城市管理體系中具有十分關(guān)鍵的重要地位，起著決定著城市管理成敗的作用。第一在實(shí)施城市管理時(shí)，不僅需要突擊式地治理不時(shí)發(fā)生的城市問題，而且需要深入治理它們賴以產(chǎn)生問題的原因，不僅需要從發(fā)展方面控制城市問題發(fā)生的機(jī)制，而且需要從制度方面祛除城市問題產(chǎn)生的條件。（2）從國外城市管理模式來說，主要有市長議會(huì)制模式、市行政長模式、市經(jīng)理模式、市委員會(huì)模式、議會(huì)委員會(huì)模式、市鎮(zhèn)會(huì)議模式等六種；概括起來，國外城市管理模式的共同特點(diǎn)是：（1）小政府、大社會(huì)；（2）依法管理；（3）政府職責(zé)明確；（4）引入市場(chǎng)機(jī)制。從新中國建立至1997年3月，我國城市管理體制還是“建管一體”的體制；二是相對(duì)集中行政處罰權(quán)模式。發(fā)展階段：以數(shù)字城管為標(biāo)志：以信息化手段建立虛擬大部門制，以政府高位監(jiān)督、指揮協(xié)同為標(biāo)志，全面加強(qiáng)城管工作。我國城市管理體制改革的目的，就是要解決我中城市管理模式存在的根本問題，建立統(tǒng)一、科學(xué)、高效的城市管理模式。（一）什么是相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理模式？相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度管理模式就是在城市管理領(lǐng)域內(nèi)按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度建立的一種以綜合執(zhí)法為主要載體和形式的對(duì)城市進(jìn)行管理的一種行政管理體制機(jī)制及運(yùn)行模式，即城管綜合執(zhí)法模式。（二）城管執(zhí)法模式的內(nèi)容與問題（1）城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，并集中行使了屬于規(guī)劃、建設(shè)、園林、環(huán)衛(wèi)、工商、市政、公安交通等多個(gè)部門的全部或者部分行政處罰職權(quán)，明確了執(zhí)法職責(zé)，單獨(dú)提供經(jīng)費(fèi)保障；（2）在城市管理行政管理領(lǐng)域組建了一支相對(duì)集中和穩(wěn)定的具有獨(dú)立地位的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，總體上使執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員都有了大幅度的減少，集中和加強(qiáng)了基層執(zhí)法力量。這些矛盾和問題：一是行使集中行政處罰權(quán)行為的法律責(zé)任的承擔(dān)問題。由于《行政處罰法》對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)只作了概括性規(guī)定，國務(wù)院及其法制辦給各試點(diǎn)城市的批復(fù)中，也并沒有對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的范圍和集中的程度給出具體詳細(xì)的規(guī)定，這樣就存在著集中處罰權(quán)范圍由地方政府任意擴(kuò)大化的趨勢(shì)。二是自主性和可變性。即由于城管綜合執(zhí)法屬于“借法執(zhí)法”，本身缺乏主導(dǎo)地位和作用。即賦予城管綜合執(zhí)法方面的行政職權(quán)是不完整，將事前的審批權(quán)、事中的管理權(quán)和征收權(quán)、事后的處罰和執(zhí)法過程中的強(qiáng)制措施等完全分開，權(quán)責(zé)不一致，沒有形成內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)、編制及人員身份來源等原因，實(shí)際存在編制內(nèi)和編制外公務(wù)員、參公事業(yè)編制人員和臨時(shí)招聘人員差別，參公事業(yè)編制人員又分為干部身份和以工代干身份及工勤身份人員，臨時(shí)招聘人員數(shù)量占比較大，因而帶來工資、資金、津貼及其他經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)待遇差別較大 。（1）突破了現(xiàn)有的行政體制條塊的框架，是對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和行政執(zhí)法體制的重大改革和創(chuàng)新。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度改變法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)，將賦予其他機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)調(diào)整到城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來行使，在不修。體現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的特殊性和改革的內(nèi)涵，初步實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離。即通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)形式所確立的城市管理體制機(jī)制及由此形成的城市管理模式、管理職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、制服、標(biāo)識(shí)等全國各地?zé)o一相同，沒有可比性，因此，管理效果也無法進(jìn)行客觀公正地比較、評(píng)價(jià)、判斷。即原主管部門轉(zhuǎn)移的行政職權(quán)不完整，承諾的行政協(xié)同不能做到位，實(shí)際行動(dòng)上不配合、不同步，缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指揮。單一性即城管部門“單打”、“獨(dú)斗”，其他部門協(xié)同配合較少，勢(shì)單力薄，沒有齊抓共管；職責(zé)范圍內(nèi)多數(shù)事項(xiàng)缺乏行政管理權(quán)和行政服務(wù)內(nèi)容及配套措施，只依靠執(zhí)法處罰和強(qiáng)制手段，往往造成執(zhí)法者和被管理者矛盾和沖突，并造成負(fù)面影響不斷累積，難以化解。三是綜合性。即城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)是獨(dú)立設(shè)置的；截止到2010年底，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的82個(gè)城市外，全國還有194個(gè)市級(jí)政府和821個(gè)縣級(jí)政府開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。有的地方采取歸口職能部門領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)；不僅不利于行政處罰權(quán)的行使，而且極大地影響了行政處罰權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)，減損了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)有的社會(huì)功效。（4）相對(duì)集中行政處罰權(quán)制的推廣與實(shí)施，是行政管理體制改革在城市管理領(lǐng)域內(nèi)向深層次發(fā)展開展的有益的探索，極大地改善了我國行政執(zhí)法狀況。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度就是指依法將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)的法律制度。當(dāng)時(shí)，我國還處于改革開放的初級(jí)階段，城市管理部門從事的只是一些單一的城市市容方面的法律職權(quán)，城市管理的概念和觀念還處于比較封閉和落后的狀態(tài)，也由此形成了一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市管理的方式和方法。從屬階段：附屬規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，城建監(jiān)察以標(biāo)志，屬末端環(huán)節(jié) 建國后 1997年4月 2004年 2015年（2）我國城市管理模式存在的主要問題。2004北京東城區(qū)創(chuàng)建數(shù)字化城市管理新模式，并在全國得到推廣，這是在“建管分離”模式的基礎(chǔ)上“管理和執(zhí)法與監(jiān)督相分離”的高位監(jiān)督管理模式； 2015年12月24日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)【2015】37號(hào)）明確提出，“到2020年，城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)明顯加強(qiáng)，保障機(jī)制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成”，因此，隨著我國城市管理體制的全面深化改革，必將發(fā)展成為一種適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市管理模式：法制化、精細(xì)化、智慧化的現(xiàn)代城市管理模式。在城市管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，把部分事業(yè)推向市場(chǎng)，通過以市場(chǎng)為主，行政和法律手段為輔，以宏觀調(diào)控為主，微觀管理為輔，向城市公眾提供服務(wù)；同時(shí)，政府通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把城市政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)和非營利性組織，政府主要保留監(jiān)督和宏觀調(diào)控的職能，實(shí)現(xiàn)了政企分開、政事分開、管干分開，降低了成本，促進(jìn)了競(jìng)爭，提高了城市公共物品的質(zhì)量；務(wù)實(shí)的公眾參與的常見方法一般有召開聽證會(huì)、公共輿論宣傳、議員和官員走訪市民等。因此我國現(xiàn)代城市管理戰(zhàn)略模式的選擇是———從城市管理走向城市治理，從后果取向到成因取向。成因取向模式：把重點(diǎn)放在針對(duì)問題產(chǎn)生根源上的城市管理思路。后果取向模式主要采取績效評(píng)估的方法，即在一個(gè)系統(tǒng)的分析框架內(nèi)，對(duì)活動(dòng)的各個(gè)過程的績效作出客觀的評(píng)估。（四）城市管理模式類型（1）城市管理模式從成因后果來說，大體分為兩種:城市管理模式就是城市發(fā)展個(gè)性化歷程和共同管理經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。”因此，廣義城市管理的主體是城市人民政府，主要由當(dāng)?shù)爻鞘悬h委和政府及其主要首長負(fù)責(zé)，這是一種“跨部門制”的廣義城市管理。換句話說，廣義城市管理是政府對(duì)城市行政轄區(qū)內(nèi)一切人、事、物的管理。即用公式表示就是：城市管理=市政公用設(shè)施運(yùn)行管理+市容環(huán)境衛(wèi)生管理+園林綠化管理+城市管理綜合執(zhí)法。城市綜合管理活動(dòng)是行政行為，具有公益性、綜合性性、專業(yè)性、簡單重復(fù)性、個(gè)體損益性。從實(shí)踐的結(jié)果來看，分權(quán)化以后產(chǎn)生了積極作用：一是分權(quán)后的機(jī)構(gòu)更具有靈活性，對(duì)于急劇變化的社會(huì)生活則體現(xiàn)了較強(qiáng)的靈敏度，隨機(jī)處理事務(wù)的能力較強(qiáng)；二是分權(quán)后的機(jī)構(gòu)更具有創(chuàng)新動(dòng)力，帶入了競(jìng)爭的理念，強(qiáng)化了責(zé)任感，提高了工作效率。在新西蘭，工黨在80年代領(lǐng)導(dǎo)了一次福利狀況大檢查，然后把政府的許多經(jīng)營性部門改組成商業(yè)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，如能源、運(yùn)輸、銀行、保險(xiǎn)、林業(yè)、通訊、廣播和郵政等。這是政府職能含義和管理范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)有限增長之間產(chǎn)生矛盾后的一種應(yīng)對(duì)結(jié)果?？萍嫉陌l(fā)展將提高城市管理的科學(xué)性，為城市的科技化管理模式提供了重要條件；信息化也將帶來城市各方面管理的科學(xué)化。從20世紀(jì)80年代開始，城市管理向更加人性化方向發(fā)展。（四）德國城市管理現(xiàn)狀德國城市管理中歷來重視地下排水設(shè)施建設(shè)。美國常用的公眾參與方式是通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)或召開聽證會(huì)、辯論會(huì)等開征集意見，通過投票的形式進(jìn)行決策等。參與的管理范圍也很廣，包括路燈、各種管線、綠化等市政設(shè)施的管理，也包括流動(dòng)攤販等市容秩序的管理。政府和市場(chǎng)合作的方式主要有政府出資招標(biāo)企業(yè)管理、政府協(xié)調(diào)企業(yè)出資管理等。城市管理法律體系的完善主要表現(xiàn)在：明確了執(zhí)法主體、執(zhí)法流程，并對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定；設(shè)立了詳盡的執(zhí)法流程，明確了執(zhí)法主體的職責(zé)和工作流程，注重對(duì)執(zhí)法者的管理和培訓(xùn)，確保執(zhí)法人員熟知法律條款關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行；通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等廣泛宣傳各類法律法規(guī)，及時(shí)公布和居民息息相關(guān)的城市規(guī)劃、建設(shè)方案等信息。（6）城市社區(qū)管理為政府主導(dǎo)模式。新加坡城市管理的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)—市鎮(zhèn)理事會(huì)，把居民、城市管理中的承包商、基層領(lǐng)袖和政府部門都看作是自己的合作伙伴，始終保持著有效的溝通。另外，還擁有一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊(duì)伍和遍及社會(huì)各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。城市的總體規(guī)劃由城市重建局負(fù)責(zé)，城市管理職能則主要是由市鎮(zhèn)理事會(huì)行使。違例者到指定地點(diǎn)去交款或申辯；法院嚴(yán)格按照法律程序?qū)徖恚暺溥`例輕重和社會(huì)影響，判決罰款或坐牢。以香港的《地下鐵路條例》為例，在地鐵吸煙將被罰款5000元，唱歌跳舞或者演樂器將被罰款2000元。食環(huán)署一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，調(diào)查取證后，立即向違例人士發(fā)出傳票，由法院審理和做出裁決，最高罰款達(dá) 萬元，最低為1500 元。分區(qū)辦事處是最基層的辦事機(jī)構(gòu)，共分為若干個(gè)組：如環(huán)境衛(wèi)生組、潔凈組、防止蟲鼠組、小販組、街市組。香港的法制建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)不斷修改完善的較長過程，香港的城市管理方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)已比較配套，這些法律法規(guī)是各權(quán)力執(zhí)法部門執(zhí)法的依據(jù)。以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，加快形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的城市管理能力。要完善執(zhí)法制度，改進(jìn)執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實(shí)到城市管理執(zhí)法全過程。包括明確工作責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，健全考核制度，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，營造輿論環(huán)境等方面。包括引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)網(wǎng)格管理，發(fā)揮社區(qū)作用，動(dòng)員公眾參與，提高文明意識(shí)等方面。包括制定權(quán)責(zé)清單，規(guī)范執(zhí)法制度，改進(jìn)執(zhí)法方式，完善監(jiān)督機(jī)制等方面。理順城市管理體制問題，就是將匡定城市管理職責(zé)，明確城市管理主管部門、綜合設(shè)置城市管理機(jī)構(gòu)、推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法，下移城市管理執(zhí)法重心等方面問題加以解決。另外，我國城市管理在執(zhí)法方面也不斷加強(qiáng)，建立專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的完善的執(zhí)法體系。（4）民眾參與度逐步提升。城市管理部門在一定程度上得到精簡，管理效率有所提高且實(shí)際效果有所改善。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加速的趨勢(shì)，城市管理者逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)的、以政府組織為單一管理主體的城市管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)代城市管理發(fā)展的需要，逐步建立起以政府為主導(dǎo)、公共事業(yè)組織、第三部門組織、營利性企業(yè)、社會(huì)公眾等多元主體參加的多中心治理模式。北京、天津等大城市為“13+ 1”，江西省宜春市城管綜合執(zhí)法的范圍曾擴(kuò)展為“18+1”；五是體制機(jī)制或管理模式不統(tǒng)一。（4）我國的城市管理存在“六不統(tǒng)一”現(xiàn)象。（2）城市管理和執(zhí)法內(nèi)容繁雜不一。建管一體時(shí)期是從1949年10月新中國成立后至1997年4月在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政處罰權(quán)前，有48年時(shí)間，個(gè)別地區(qū)目前仍然采用這種管理體制；二是建管分離體制。第二節(jié)城市管理現(xiàn)狀與發(fā)展一、我國城市管理現(xiàn)狀（一）基本現(xiàn)狀（1）多種城市管理體制和模式并存。第四，當(dāng)代城市管理尤其是我國的城市管理，理論研究有余，而實(shí)證研究不足。因此在今后的研究中，我們應(yīng)當(dāng)更多的綜合各個(gè)相關(guān)學(xué)科的理論，兼收并蓄，經(jīng)過消化處理形成一套以城市管理為中心的獨(dú)立的理論體系。但是在理論發(fā)展繁榮背后也應(yīng)該看到不足：首先，當(dāng)代城市管理理論多是圍繞著城市管理中的某一個(gè)問題或某一種思想展開的論述，缺乏系統(tǒng)性的觀點(diǎn)，尤其是我國的城市管理研究，很多還停留在條條塊塊的技術(shù)層面