【正文】 業(yè)財務(wù)管理指南（或稱之為財務(wù)管理指導(dǎo)意見）。用長遠(yuǎn)的眼光來看，這個層次的制度還有助于引起人們對企業(yè)財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系的重視，并引導(dǎo)其形成一定的共識，即在企業(yè)乃至整個社會中潛移默化地倡導(dǎo)一種恰當(dāng)?shù)摹柏攧?wù)文化”（即非正式制度），當(dāng)這種文化形成并發(fā)揮作用時，企業(yè)財務(wù)制度的制定和實施成本便會得到降低，企業(yè)財務(wù)管理的目標(biāo)也就更容易實現(xiàn)。如果沒有及時實現(xiàn)制度供給，就會發(fā)生一些意想不到的社會經(jīng)濟(jì)秩序混亂的現(xiàn)象。企業(yè)經(jīng)營者在企業(yè)財務(wù)管理中的責(zé)任，按照《公司法》的規(guī)定，主要由公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出安排。因此，新型企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)應(yīng)當(dāng)站在社會管理者的角度，客觀公正地界定企業(yè)相關(guān)利益主體的財務(wù)管理職責(zé)，彌補(bǔ)我國企業(yè)組織法律、法規(guī)的缺失。新型企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)應(yīng)當(dāng)通過有效的制度安排，包括發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向作用，向企業(yè)傳輸財政管理理念，將市場對經(jīng)濟(jì)資源的基礎(chǔ)配置作用與國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與政策密切結(jié)合起來，為各類資本建立起安全、流動與增值的機(jī)制，引導(dǎo)各類資本的流向?，F(xiàn)實中，一些企業(yè)由內(nèi)部人控制，資產(chǎn)以低價出售、通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移企業(yè)利益、隨意放棄資產(chǎn)權(quán)利導(dǎo)致企業(yè)損失等，侵害所有者、債權(quán)人、職工的利益，侵蝕了國家稅基。國家通過稅收管理維護(hù)稅基，出資人通過企業(yè)治理結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部財務(wù)控制維護(hù)資本權(quán)益。因此，新型企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)應(yīng)當(dāng)從維護(hù)公共利益、實現(xiàn)社會公平、治理經(jīng)濟(jì)秩序角度出發(fā)，通過建立公認(rèn)的價值觀念和道德規(guī)范，引導(dǎo)、約束企業(yè)財務(wù)開支行為?！豆痉ā穼局破髽I(yè)的利潤分配有所規(guī)定，但不能涵蓋所有類型的企業(yè)。（六）評價企業(yè)價值。但是，新型企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)從履行政府的社會管理職能出發(fā)，在規(guī)定企業(yè)會計信息真實、充分、準(zhǔn)確披露的情況下，制定一套科學(xué)的全面評價企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，可以為社會公眾正確、客觀、公正地評價企業(yè)提供參照。從這種意義上講，企業(yè)風(fēng)險也是社會的風(fēng)險，從而是政府的風(fēng)險。結(jié)合現(xiàn)階段情況，需要強(qiáng)制約束的財務(wù)管理內(nèi)容主要有： （一）企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理制度。從現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)管理制度看，國有資產(chǎn)管理經(jīng)過了十余年的實踐，積累了成功的基礎(chǔ)管理經(jīng)驗，隨著《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的出臺，國資委已經(jīng)在緊鑼密鼓地建章建制。在企業(yè)財務(wù)管理中，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)為資本管理制度，它涉及資本靜態(tài)的構(gòu)成管理和資本權(quán)益管理，更涉及資本動態(tài)的權(quán)屬確認(rèn)及其價值管理。企業(yè)與國家之間的利益分配，除了稅收以外，還有特定的內(nèi)容，如政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)。出資人如果過度分配企業(yè)利潤，就會削弱企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的能力，從而縮短企業(yè)壽命周期，反之，則會影響出資人的投資信心。企業(yè)與經(jīng)營者的利益分配，除了經(jīng)營者的基本報酬以外，對于經(jīng)營者的職務(wù)消費(fèi)、風(fēng)險報酬、股權(quán)激勵，特別是公有制企業(yè)的經(jīng)營者以勞動、管理、技術(shù)等要素參與分配，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)尚存空白之處。企業(yè)與普通職工之間的利益分配，企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)作為政府規(guī)范企業(yè)財務(wù)行為的工具，應(yīng)當(dāng)為企業(yè)創(chuàng)造“公平”的環(huán)境，既要求企業(yè)依法支付職工工資，提供職工必要的福利和社會保障待遇，又要限制某些具有特殊優(yōu)勢的企業(yè)過度向職工利益傾斜，從而導(dǎo)致社會分配不公的行為。因此，收集、匯總、分析企業(yè)財務(wù)會計信息，理所當(dāng)然是各級財政機(jī)關(guān)的職責(zé)工作。比如財政機(jī)關(guān)根據(jù)《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》完全可以按月向企業(yè)收集財務(wù)會計信息，但是根據(jù)《外資企業(yè)法實施細(xì)則》第五十九條關(guān)于向財政機(jī)關(guān)報送年度資產(chǎn)負(fù)債表和損益表的規(guī)定、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》第八十九條關(guān)于向財政機(jī)關(guān)報送季度和年度會計報表的規(guī)定，收集信息的范圍就不可能覆蓋這些企業(yè)。否則，在企業(yè)財務(wù)管理領(lǐng)域中的有令不行、有禁不止弊端終究難以克服，達(dá)不到立法目的。財政機(jī)關(guān)對企業(yè)的財務(wù)管理，也必須在規(guī)定的范圍之內(nèi)進(jìn)行。企業(yè)的資源包括財務(wù)資源和非財務(wù)資源，前者如現(xiàn)金、實物資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)、注冊資本與留存收益等，后者如管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)在企業(yè)資源配置上給予制度規(guī)范，不同企業(yè)可以根據(jù)不同情況參照執(zhí)行，符合企業(yè)經(jīng)濟(jì)的外部性特征要求和企業(yè)有序運(yùn)營、科學(xué)管理的內(nèi)在要求，也符合企業(yè)財務(wù)制度改革的現(xiàn)實情況。財政部在2002年下發(fā)《關(guān)于企業(yè)實行財務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》以后，許多企業(yè)更加重視預(yù)算管理，把預(yù)算管理作為加強(qiáng)內(nèi)部控制、實現(xiàn)科學(xué)管理、保障戰(zhàn)略目標(biāo)、提升企業(yè)價值的有效方法。（三）企業(yè)財務(wù)評價規(guī)范。該規(guī)則不僅有效地完善了國有資本金的監(jiān)管制度，而且對企業(yè)開展內(nèi)部業(yè)績評價具有重大的參考價值，一些企業(yè)經(jīng)過對國有資本金效績評價規(guī)則進(jìn)行個性化改造之后，形成了企業(yè)內(nèi)部的業(yè)績評價制度。企業(yè)財務(wù)制度立足于維護(hù)公共利益，保障社會穩(wěn)定，治理經(jīng)濟(jì)秩序，為全社會各類型企業(yè)包括其相關(guān)利益主體提供財務(wù)行為規(guī)范。國家稅收制度從維護(hù)國家稅基出發(fā)，規(guī)范企業(yè)與國家之間的收入分配關(guān)系。因此，企業(yè)財務(wù)制度與國家稅收制度是并行的兩種制度體系。因此，企業(yè)財務(wù)制度是企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則之一，兩種制度具有完全不同的管理職能、管理對象、管理幅度和管理目的，無論從理論上講，還是從實際需要來看，都是互相不可代替的。企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度是針對國有資本的投入、營運(yùn)、收益分配、考核評價全過程的管理，體現(xiàn)了國家作為國有資產(chǎn)所有者履行企業(yè)出資人的職責(zé)與權(quán)利，管理目的是通過優(yōu)化配置、授權(quán)經(jīng)營，實現(xiàn)國有資本保值增值。企業(yè)財務(wù)制度維護(hù)社會公共利益，企業(yè)實行稅收籌劃，必須以遵守國家稅法為前提。兩種制度都是針對全社會各類企業(yè)的，但是，財務(wù)管理需要利用會計信息，重在對財務(wù)行為的前期決策和過程約束；會計核算為財務(wù)管理提供基礎(chǔ)，重在對財務(wù)行為的過程核算和結(jié)果反映，兩者互為補(bǔ)充，相輔相成。四、正確處理企業(yè)財務(wù)制度與企業(yè)相關(guān)制度的關(guān)系改革企業(yè)財務(wù)制度，重建企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)做好與《公司法》等相關(guān)法律之間的銜接工作，特別是要界定清楚新型企業(yè)財務(wù)制度與企業(yè)會計制度、稅收制度和國有資產(chǎn)管理制度的關(guān)系。1993年實行的《企業(yè)財務(wù)通則》和行業(yè)財務(wù)制度，建立了企業(yè)財務(wù)評價指標(biāo)體系。就財務(wù)指導(dǎo)而言，可以從對企業(yè)財務(wù)狀況的影響度和對社會經(jīng)濟(jì)秩序的影響度兩個方面作出決定，即企業(yè)實際的財務(wù)收支事項，對收入、成本（費(fèi)用）、利潤、現(xiàn)金流量等關(guān)鍵指標(biāo)的目標(biāo)值的影響幅度超過一定幅度例如5%或者10%的，作為重點(diǎn)控制項目；對社會公共利益和其他相關(guān)利益主體的權(quán)益容易造成損害的，或者對塑造企業(yè)文化產(chǎn)生負(fù)面影響的，例如業(yè)務(wù)招待、出國考察、高層管理者的職務(wù)消費(fèi)、產(chǎn)權(quán)交易、基本建設(shè)、對外投資、大宗采購等，作為重點(diǎn)控制項目。企業(yè)財務(wù)控制圍繞財務(wù)風(fēng)險和企業(yè)價值開展，屬于企業(yè)內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要以全面預(yù)算管理為控制手段，貫穿于財務(wù)活動全過程和企業(yè)經(jīng)營全方位，并與企業(yè)內(nèi)部業(yè)績評價結(jié)合起來。但是，企業(yè)內(nèi)部獨(dú)立經(jīng)營，不能損害外部其他相關(guān)方的利益；在企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)中，出資人與經(jīng)營者具有不同的制度安排，互相之間不能越位或者缺位；中小企業(yè)具有科學(xué)管理的愿望，在尚不具備相應(yīng)條件時，也確實需要制度規(guī)范與技術(shù)指導(dǎo)。三、企業(yè)財務(wù)的指導(dǎo)性規(guī)范為了促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部財務(wù)管理，除了強(qiáng)制約束的內(nèi)容以外，新型企業(yè)財務(wù)制度還要改革政府財政部門傳統(tǒng)的對企業(yè)直接管理方式，在某些財務(wù)管理領(lǐng)域作出指導(dǎo)性規(guī)定，讓企業(yè)結(jié)合自身特點(diǎn)參照執(zhí)行。對于違反財務(wù)管理法規(guī)的企業(yè)，財政、審計等政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)可以清楚地界定、追究企業(yè)的法律責(zé)任。（四）企業(yè)財務(wù)責(zé)任追究制度。同時，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，整頓企業(yè)會計秩序，通過社會審計、報表稽核、財政檢查等方式促進(jìn)企業(yè)提高財務(wù)會計信息質(zhì)量。（三）企業(yè)財會信息管理制度。三九集團(tuán)在創(chuàng)辦之初，軍方曾給予關(guān)鍵創(chuàng)業(yè)者優(yōu)惠政策，但是1998年與軍隊脫鉤以后，由于國家沒有相應(yīng)的法規(guī)制度，使原有的獎勵分配政策無從落實，造成國家對經(jīng)營者的分配不公。企業(yè)與債權(quán)人之間的利益分配，主要是債權(quán)保障問題，要求企業(yè)誠信地支付貸款利息。企業(yè)與出資人之間的利益分配，則是圍繞資本收益進(jìn)行的利潤分配。（二）企業(yè)財務(wù)分配制度。如果繼續(xù)維持現(xiàn)行做法，在處理國有與非國有之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，就會在國有與非國有不同出資人之間產(chǎn)生不平等現(xiàn)象，同時在非國有資本管理中也因缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度，不利于創(chuàng)造公平、有序的財務(wù)環(huán)境。在計劃經(jīng)濟(jì)時代由國有企業(yè)和基層政府組織創(chuàng)辦的各類“大集體”企業(yè)、各種掛靠全民所有制單位或者實行托管的企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不清現(xiàn)象尤其普遍，并由此引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟(jì)事端，阻礙了企業(yè)的制度改革和進(jìn)一步發(fā)展。為了保持社會穩(wěn)定，新型企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)應(yīng)當(dāng)建立預(yù)測、防范、監(jiān)控、解除企業(yè)財務(wù)風(fēng)險的機(jī)制，并通過財務(wù)風(fēng)險管理，盡可能消除整個的企業(yè)風(fēng)險。企業(yè)經(jīng)營失敗，不僅僅是出資人受到損失，還會引起一系列連鎖反應(yīng)。因此，建立企業(yè)的評價系統(tǒng)，不僅是出資人對經(jīng)營者經(jīng)營業(yè)績考核的需要，也是社會公眾的需要。國家促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化，推動產(chǎn)業(yè)升級，改善企業(yè)經(jīng)營管理，允許勞動、技術(shù)、管理等要素參與利潤分配，但尚未形成有關(guān)的法律制度。企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的組成細(xì)胞，實現(xiàn)的利潤如果過度分配，將削弱企業(yè)的再生產(chǎn)能力，不利于國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；如果過少分配，又將抑制出資人的投資積極性，也不利于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如：業(yè)務(wù)招待費(fèi)，本應(yīng)當(dāng)用于企業(yè)業(yè)務(wù)往來的招待開支，而經(jīng)營者用于自身個人需要或者用于與企業(yè)業(yè)務(wù)沒有關(guān)系等不當(dāng)方面時，雖然在稅收制度允許的開支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，但是侵害了出資人的權(quán)益，引發(fā)行賄等違法違紀(jì)行為，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序。（四）約束財務(wù)開支。企業(yè)擁有的各類資產(chǎn)屬于企業(yè)法人財產(chǎn)，其處置屬于企業(yè)經(jīng)營事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營者根據(jù)出資人的授權(quán)進(jìn)行。不論是國有資本，還是外商資本，或是民間資本，都具有逐利性，而國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和政策具有階段性。比如對外投資，屬于出資人決策的轉(zhuǎn)移資本行為，而往往由經(jīng)營者決策；企業(yè)改制，往往經(jīng)營者在操縱；內(nèi)部分配，優(yōu)勢企業(yè)千方百計向職工傾斜，而劣勢企業(yè)則想方設(shè)法拖欠甚至降低職工的合法報酬。一、企業(yè)財務(wù)制度改革的內(nèi)容在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家改革企業(yè)財務(wù)制度，重建企業(yè)財務(wù)管理法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的需要，從以下幾個方面著手：（一）界定財務(wù)責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)體制建立以后，企業(yè)內(nèi)部與外部之間、所有者與經(jīng)營者之間、出資人與債權(quán)人之間，各種利益關(guān)系尤其得以強(qiáng)化。企業(yè)內(nèi)部財務(wù)制度屬于微觀制度，是由企業(yè)出資人和經(jīng)營者根據(jù)其判斷和需要而制定的，雖然會因所處行業(yè)、企業(yè)規(guī)模等因素的不同而不同，但只要符合以上兩個層次的制度要求，政府就沒有必要進(jìn)行干預(yù)。這個層次的制度也必須是強(qiáng)制執(zhí)行的，但是它與第一層次的制度最大的不同點(diǎn)在于其穩(wěn)定性方面——基本財務(wù)制度在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，除非經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變革，否則不需要做大的變動，但企業(yè)具體財務(wù)制度卻會隨著經(jīng)濟(jì)政策的階段性變化和財政資金的建立和調(diào)整而發(fā)生變化，具有階段性。由于它屬于我國基本經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，因此應(yīng)當(dāng)賦予其足夠的權(quán)威性和強(qiáng)制性。企業(yè)內(nèi)部財務(wù)管理工作涵蓋了多方面的內(nèi)容，實際上在相當(dāng)多的企業(yè)，財務(wù)部門花費(fèi)過多的精力于會計核算上，真正的財務(wù)管理職能并不到位；有些企業(yè)財務(wù)管理重心放在成本費(fèi)用和流動資產(chǎn)管理上，由此創(chuàng)造的利潤和節(jié)省的資金卻沒有可投資的去向，只能以銀行存款的形式獲得很低的資金報酬，無法充分發(fā)揮財務(wù)管理為企業(yè)創(chuàng)造價值的作用；有些企業(yè)的利益相關(guān)者則利用財務(wù)管理上的漏洞損害其他利益相關(guān)者的利益，為自身牟取不正當(dāng)利益……總之，我國企業(yè)的財務(wù)管理仍是粗放型的，不利于均衡保護(hù)各方利益，同時還大大提高了國家的監(jiān)督管理成本。換言之，被企業(yè)各個利益相關(guān)者所認(rèn)可的財務(wù)游戲規(guī)則，可以為企業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供良好的財務(wù)環(huán)境。國家目前對這些財務(wù)關(guān)系的規(guī)范存在分散、零星的缺陷，應(yīng)當(dāng)納入企業(yè)財務(wù)制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，方能更好地保證這些財政政策發(fā)揮其目標(biāo)作用。這是因為：首先，國內(nèi)外經(jīng)驗皆表明，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)