【正文】 長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在。從上個(gè)世紀(jì)九十年代開(kāi)始，隨著我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度和城鎮(zhèn)住房商品化制度的推行，房屋預(yù)售作為商品房買(mǎi)賣(mài)合同的一種新的、特殊銷(xiāo)售形式，在最早實(shí)行改革開(kāi)放政策的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海城市出現(xiàn)，并逐步擴(kuò)展到全國(guó)其他地區(qū)。但是，在這三者中，受到損害最大、最直接的是廣大的購(gòu)房消費(fèi)者，尤其是工薪階層，他們是全國(guó)商品房消費(fèi)需求最大，也是最具單個(gè)弱勢(shì)的社會(huì)群體。而地方政府及其房地產(chǎn)管理部門(mén)在這個(gè)案例中的做法，則暴露出更深層次的行政職能及其監(jiān)督管理問(wèn)題。而政府的房地產(chǎn)管理部門(mén)則認(rèn)為：《房屋預(yù)售合同》在房地產(chǎn)交易管理所辦理“預(yù)售登記”就是合法的登記，我們長(zhǎng)期都是這樣做的。請(qǐng)求法院判決確認(rèn)其對(duì)該竣工樓房的三層房屋享有所有權(quán)。但是，該市房產(chǎn)管理部門(mén)以該大廈原有的《房屋預(yù)售合同》的 “預(yù)售登記”尚未撤銷(xiāo)為由，拒絕為C公司辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記。　　有這樣一個(gè)比較典型的案例：1999年在南方某市，開(kāi)發(fā)建設(shè)一大廈項(xiàng)目的A公司與B公司簽訂了一份預(yù)售該大廈三層房屋的《房屋預(yù)售合同》。為了加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范和依法管理，全國(guó)人大常委會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，國(guó)家建設(shè)部也發(fā)布了《城市商品房預(yù)售管理辦法》等，初步確立了我國(guó)的商品房預(yù)售法律制度。一、問(wèn)題的提起 　　商品房預(yù)售是商品房買(mǎi)賣(mài)的一種新的交易形式，商品房預(yù)售合同也是商品房買(mǎi)賣(mài)合同的一種特殊銷(xiāo)售形式。為了配合國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)尤其是商品房交易市場(chǎng)的規(guī)范和管理，正確、及時(shí)審理商品房買(mǎi)賣(mài)合同，包括商品房預(yù)售糾紛案件，最高人民法院還公布了《關(guān)于審理商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。隨后，A公司將《房屋預(yù)售合同》在該市的房地產(chǎn)交易管理所辦理了“預(yù)售登記”。B公司得知該樓已續(xù)建竣工并將上市銷(xiāo)售的消息后，也向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪VA公司和C公司。C公司認(rèn)為：自己購(gòu)買(mǎi)的是經(jīng)政府批準(zhǔn)依法處置拍賣(mài)的、產(chǎn)權(quán)清晰的“半拉子”工程，產(chǎn)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，自己又投入巨資續(xù)建完工。政府批準(zhǔn)依法處置和拍賣(mài)，是政府的事。由此，深入分析，還會(huì)使我們發(fā)現(xiàn)政府及其主管部門(mén)在執(zhí)行有關(guān)商品房預(yù)售法律法規(guī)方面，在完善相關(guān)的監(jiān)督管理制度方面，和在規(guī)范管理方面存在的問(wèn)題。同時(shí)，受到損害極大的還有我們的各級(jí)政府及其主管部門(mén)是否“依法行政”的執(zhí)法權(quán)威、公信力及政府誠(chéng)信力的建立。十多年來(lái)，商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)在整個(gè)商品房交易市場(chǎng)中，占有了越來(lái)越大的比例和份額。但是，在建商品房的預(yù)售畢竟不同于商品房現(xiàn)房買(mǎi)賣(mài)，政府部門(mén)管理不善，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商違規(guī)經(jīng)營(yíng)或蓄意詐財(cái)、偷工減料、延遲交房或中途倒閉等損害消費(fèi)者合法權(quán)益現(xiàn)象等大量存在。眾多的購(gòu)房消費(fèi)者對(duì)商品房預(yù)售的法律制度還不甚了解，購(gòu)賣(mài)預(yù)售房的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和依法維權(quán)意識(shí)明顯不強(qiáng)，面對(duì)商品房預(yù)售開(kāi)發(fā)商不斷變化的違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)形式或手段，以及合同出現(xiàn)的問(wèn)題束手無(wú)策，往往處于被動(dòng)狀態(tài)。對(duì)此現(xiàn)狀，我們必須有充分估計(jì)和冷靜的預(yù)測(cè)。雖然最高人民法院公布了《關(guān)于審理商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，在一定程度上對(duì)于及時(shí)有效地處理房地產(chǎn)糾紛，發(fā)揮了重要的作用。再有，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第三款規(guī)定：“商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”。如有些地方政府的房地產(chǎn)管理部門(mén)尚不清楚自己有無(wú)該項(xiàng)監(jiān)督和管理職責(zé)，尚未將商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)納入其職責(zé)、職能管理范圍，甚至有的根本沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)工作；有的尚未建立或明確相應(yīng)的內(nèi)部職能管理機(jī)構(gòu)；有的對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題放任不管，甚至在發(fā)生糾紛時(shí)互相推卸責(zé)任。這種情況不但嚴(yán)重妨礙了我國(guó)正常的商品房交易市場(chǎng)及商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)的管理秩序，而且還使眾多購(gòu)房者對(duì)國(guó)家有關(guān)商品房預(yù)售的法律規(guī)定產(chǎn)生誤解；不但嚴(yán)重?fù)p害了政府及其職能部門(mén)依法履行職能和依法行政的形象，而且還直接損害著購(gòu)房者的合法權(quán)益。如我國(guó)南方某省的商品房預(yù)售市場(chǎng)很大，但幾乎所有的房產(chǎn)管理部門(mén)和土地管理部門(mén)還都尚未開(kāi)展商品房預(yù)售合同的登記備案工作和商品房預(yù)售所得款項(xiàng)專(zhuān)款專(zhuān)用的監(jiān)督管理工作。　　關(guān)于商品房預(yù)售，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定為：是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將尚未竣工、正在建設(shè)中的商品房預(yù)先出售給購(gòu)房人，并由購(gòu)房人支付購(gòu)房定金或價(jià)款的行為。不是尚未開(kāi)工的商品房項(xiàng)目，也不是已經(jīng)竣工交付使用的商品房現(xiàn)房，更不是早已停工無(wú)法繼續(xù)施工建設(shè)的“半拉子”工程，或時(shí)建時(shí)停無(wú)法預(yù)計(jì)或確定竣工時(shí)間的商品房工程項(xiàng)目。第四、商品房預(yù)售的預(yù)售人主體是特殊的商品房開(kāi)發(fā)商，必須是具備商品房預(yù)售條件的開(kāi)發(fā)企業(yè)，即具有法定性和特定性商品房開(kāi)發(fā)企業(yè)。已經(jīng)長(zhǎng)期停止施工，尚不具備繼續(xù)施工建設(shè)條件的房屋，當(dāng)然也就無(wú)法確定繼續(xù)施工的進(jìn)度和竣工交付的時(shí)間，可能使購(gòu)房消費(fèi)者遙遙無(wú)期地等待，也不應(yīng)進(jìn)行預(yù)售。商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所發(fā)生的眾多糾紛，往往源于開(kāi)發(fā)商或購(gòu)房消費(fèi)者對(duì)有關(guān)商品房預(yù)售法律法規(guī)及有關(guān)制度的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或開(kāi)發(fā)商的投機(jī)心理和規(guī)避行為。第二、合同的標(biāo)的，從合同條款的字意來(lái)看，標(biāo)的是正在建設(shè)中商品房；但是從雙方約定的權(quán)力義務(wù)性質(zhì)來(lái)看，預(yù)售合同的標(biāo)的并非房屋產(chǎn)權(quán)，而只是預(yù)期得到房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)力。作為購(gòu)房者來(lái)講，在房屋竣工交付之前，因開(kāi)發(fā)商的各種原因會(huì)造成工程施工中的很多變數(shù)，主要的有：因資金不足，工程延期或停工，造成長(zhǎng)期不能交付房屋；考慮成本，開(kāi)發(fā)商會(huì)降低約定的裝修標(biāo)準(zhǔn)或改變公開(kāi)承諾的配套設(shè)施、設(shè)備；為了減少投入，開(kāi)發(fā)商會(huì)取消原承諾的公共服務(wù)設(shè)施，或房屋面積嚴(yán)重不符等。在簽訂合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許購(gòu)房人對(duì)合同條款提出修改意見(jiàn)，尤其是購(gòu)房者認(rèn)為不公正或不合理的條款的意見(jiàn)，雙方協(xié)商取得一致意見(jiàn)后簽訂。但是，當(dāng)認(rèn)購(gòu)書(shū)已經(jīng)具備該辦法規(guī)定的商品房預(yù)售合同的主要條款的，則可以認(rèn)定為商品房預(yù)售合同成立。第一、預(yù)售商品房的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)交付完全部土地出讓金，取得土地使用權(quán)證書(shū)的土地。第二、必須持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證。有的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：建設(shè)工程規(guī)劃許可證不能影響商品房預(yù)售合同的效力。關(guān)于投入開(kāi)發(fā)建設(shè)資金已達(dá)到工程總投資25%以上的規(guī)定，有兩個(gè)意義：一是建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)際動(dòng)工，二是開(kāi)發(fā)商必須自己投入一定的資金。防止建設(shè)工程中因開(kāi)發(fā)商原因造成不合理的停工、拖拉，以致長(zhǎng)期不能竣工交付，形成新的“半拉子”工程。從事商品房預(yù)售經(jīng)營(yíng)，必須持有兩個(gè)許可證：即規(guī)劃許可證和預(yù)售許可證。因?yàn)樯暾?qǐng)取得商品房預(yù)售許可證所必須提交的證件和資料中，幾乎囊括了前面的幾個(gè)條件。這種登記備案制度的規(guī)定，是為了便于地方政府的房產(chǎn)和土地管理職能部門(mén)，通過(guò)對(duì)商品房預(yù)售合同的登記備案管理，掌握商品房預(yù)售情況的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，以有利于監(jiān)督檢查和對(duì)于不符合預(yù)售條件或違法的預(yù)售行為，及時(shí)予以查處和糾正，有利于商品房建成后的轉(zhuǎn)移登記、辦證發(fā)證工作。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)多的商品房預(yù)售合同在簽訂后，并未登記備案；有的開(kāi)發(fā)商當(dāng)面承諾而實(shí)際上并未到房產(chǎn)和土地管理部門(mén)進(jìn)行登記備案，卻不向購(gòu)房人說(shuō)明；有的誤將在房地產(chǎn)交易管理所辦理的預(yù)售登記，認(rèn)做登記備案。商品房預(yù)售合同的登記備案，則是指已經(jīng)具備商品房預(yù)售條件，持有商品房預(yù)售許可證明的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，在與購(gòu)房人簽訂商品房預(yù)售合同后，為便于政府法定職能部門(mén)對(duì)其商品房預(yù)售行為進(jìn)行監(jiān)督、管理及房屋建成后辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記及相關(guān)產(chǎn)權(quán)證明，而將合同依法分別向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府的房產(chǎn)管理部門(mén)和土地管理部門(mén)辦理的備案性登記?！　〉谌⑸唐贩块_(kāi)發(fā)的預(yù)售登記與商品房預(yù)售合