【正文】 參與公共事務(wù)的橋梁和提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。目前社會成員之間普遍缺乏溝通的客觀環(huán)境 , 而社會環(huán)境的影響力在一定程度上遠遠高于個人生活背景的影響力。雖然也有不計成本、熱心公益、無私奉獻的人 , 但大多數(shù)人在決定是否參與社會公共事務(wù)之前都會有意無意地考慮成本問題。由于受到社會成員的自身素質(zhì) , 對資訊的掌握程度、理 解程度及對政策目標實現(xiàn)的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響 , 使得現(xiàn)實中公眾參與的能力與參與要求不相符合 , 參與效率低微。再加上社會成員的力量有限 , 公眾參與還比較多地屬于自發(fā)的個人行為 , 對公共管理政策制定、決策的價值取向 及其具體貫徹實施的影響力輕微。同時 , 我國原有的公共資源配置機制對一般公眾利益并無直接影響 , 無形之中培養(yǎng)了 與我無關(guān) 的思想 , 大多數(shù)人只意識到自身是公共管理的對象 , 卻沒有意識到自身也是公共管理主體中不可或缺的一部分 , 缺乏公民責任感。但不可否認的是 , 我國公眾參與的總體水平較低 , 公眾參與公共管理事務(wù)的廣度和深度都還不夠 , 基本上還處于決策后實施階段的參與 , 即屬于較低層次的參與 , 與公共管理的發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的客觀需要不相適應(yīng)。公民社會一旦形成，便具有了相應(yīng)的政治文化氛圍，其核心價值理念在于一種契約精神，一種公平、公正、正義的價值觀，這種公民意識的覺醒、公民有效的政治參與能有效引導(dǎo)市場經(jīng)濟本身在最大限度追求利潤的同時，更注重公平、 公正競爭，這種經(jīng)濟上的價值追求決定了政治制度中的價值導(dǎo)向，具體表現(xiàn)為民主政治制度的建立和完善是在充分尊重人的價值和意義的理解基礎(chǔ)之上，是一種為保護人的自由、平等、人權(quán)和尊嚴的政治設(shè)計，直接推動民主政治的進程。在這種情況下，要根治腐敗需動員整個社會的力量，形成人人都參與的公民社會，用憲法和法律賦予公民的各項權(quán)利對國家權(quán)力進行監(jiān)督和制約，用社會的內(nèi)生機制對腐敗形成有效制約，進而有效防止權(quán)力的異化，達到遏制腐敗的功效。 在政府進行公共治理的過程中，積極的公民參與可以使決策者制定的公共政策更符合公民的現(xiàn)實政策偏好，可以使公民成為政府的體貼評估者，可以使政府獲得更高的民眾支持率，從而最終有利于建設(shè)一個存在更少分歧和更少斗爭的易于管理和規(guī)制的和諧社會。毫無疑問 , 社會公眾的積極參與將在未來的公共管理中占據(jù)主導(dǎo)地位 , 成為影響公共管理發(fā)展方向的重要因素。公眾參與的過程既是分享權(quán)利的過程 , 也是履行義務(wù)的過程 , 每一個社會成員 , 無論是成員個體 , 還是作為組織的單位 , 都有義務(wù)承擔起自己應(yīng)負的責任 , 為社會建設(shè)出一份力量、盡一份責 5 任。也就是說 , 通過公共管理中公眾參與機制的建設(shè) , 形成一種公眾自主、積極參與的精神 , 實現(xiàn)公共管理的目標 , 從而享受共同創(chuàng)造的成果。 只有社會成員的廣泛參與 , 才能培養(yǎng)起現(xiàn)代公民應(yīng)有的社會意識 , 形成有效的公共管理組織結(jié)構(gòu)和運作機制 , 切實發(fā)揮好公共管理所固有的各項功能。 為社會成員提供參與機會是公共管理的重要功能之一。要達到這一目的 , 就離不開社會成員積極而富有成效的參與。 1 【法 】 托克維爾 ： 《民主在美國》臺灣版 2王浦劬： 《政治學(xué)基礎(chǔ)》北京大學(xué)出版社 1995 年出版， 2020 年再版 3《布萊克威爾政治學(xué)百科全書》 :（英）戴維既自我適應(yīng)、自我調(diào)整、自我運行和自我發(fā)展的性能還不夠。 （二） 公共管理中公民參與的必然性 從政治關(guān)系角度來理解，我國學(xué)者王浦劬認為公民參與是：“普通公民通過各種合法方式參與政事生活，并影響政治體系的構(gòu)成運行方式，行動規(guī)則和政策過程的行為，他是政治關(guān)系中政治權(quán)利得以實現(xiàn)的重要方式。積1極公民概念認為，公民有參與公共事務(wù)管理實踐活動的渴望，公民參與的基礎(chǔ)并不是也不可能是先于行動存在的相同或一致的共同價值，而是在利益差異和沖突存在的基礎(chǔ)上，在反復(fù)博弈、充分對話、彼此互惠的社會共同體交往中逐漸形成的。至于公民是否關(guān)心政治、參與政治，則是次要的問題。 發(fā)展公民參與的意愿和能力，實際上就是在我國社會中培育積極公民。 一、 公共管理中公民參與的重要性 （一）公共管理中公民參與的 培育 在我國，公 民參與不是內(nèi)生的，而主要是作為一種外來的現(xiàn)代化因素被引入的。 2 1 正 文 引言 在中國社會轉(zhuǎn)型尚未完成、經(jīng)濟體制改革逐漸深入、政治體制改革逐漸深化的背景下，公眾 參與作為時代所需求并為時代所推動的制度變革，正具有越來越重要的現(xiàn)實意思。 ........................................................................................ 8 （三）架設(shè)公眾參與公共事務(wù)的橋梁。 ................................................ 5 （二）公民參與能有效防止權(quán)力的異化，遏制腐敗。 在公共管理實踐過程中，公民參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。 本文從個人、社會、政治 和公共管理等層面分析了公民參與的價值和影響，進而闡述了公民參與的機制和途徑。 ............................................ 5 （三）積極的公民參與有助于形成良好的政治文化氛圍，規(guī)范著政治制度的價值導(dǎo)向。 .................................................................... 9 （四）提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。 公民參與是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是促使公共部門實現(xiàn)其公共責任和良好治理的一個重要手段。因此，公民參與要在中國社會生長和運作起來，需要一定的環(huán)境：一方面需要有一個公民參與的空間，即公共領(lǐng)域；另一方面需要公民有公民積極參與的意識和能力。在前文中，我們指出，共和主義的公民參與理路強調(diào)積極公民的概念，而在自由主義理路中的 公民則是一種消極公民的概念。而在積極公民的概念中，公民的意義不僅僅是享受特定的權(quán)利，甚至不僅僅是履行一定的義務(wù)，而且是主動去尋求、擔當公共生活中的責任。 一個社會中，只有當積極公民成為一個國家或社會中公民的常態(tài)，公民的參與才能得到真正發(fā)展。反映著公民在社會政治生活中地位作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。因此，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會上從戰(zhàn)略的高度提出要“繼續(xù)推進政治體制的改革”，進一步擴大社會主義民主。米勒、韋農(nóng)在以人為本 的社會發(fā)展理念蔚然成風的今天 , 公眾廣泛主動參與公共管理、共享資源、共建家園 , 已成為新世紀公共管理改革和實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的深層動力。強調(diào)社會成員參與公共管理 , 意味著社會成員不僅是公共管理的對象 , 同時也是公共管理的積極行動者 。 3. 公眾 參與公共管理程度的不斷提高 , 是現(xiàn)代公共管理發(fā)展的總體趨勢。 4. 公眾參與是社會成員履行義務(wù)、承擔責任、尋求利益保障的有效途徑。從行動目標上看 , 公眾參與是為了促進社會與人的共同發(fā)展。 二、積極的公民參與在公共管理中的價值導(dǎo)向 近年來，我國政府已經(jīng)逐漸認識到公民社會是現(xiàn)代民主政治的一個重要前提，公民自主意識及政治參與意識的增強是公民社會成熟的主要標志。而符合公民偏好的政策在執(zhí)行過程中，公眾則會表現(xiàn)出積極的合作態(tài)度，這樣就降低了貫徹執(zhí)行的成本，減少了民眾對政府的憤懣情緒，從某種程度上來講，積極良好的公民參與分散了政府改革的壓力。高效的公民參與意識，是一個國家民主政治發(fā)展的重要因素，也能在最大層面上制約權(quán)力，遏制腐敗。相應(yīng)的，政治制度的價值導(dǎo)向反過來也進一步強化著經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的價值追求方向，這樣就形成市場、政府、社會三者之間的良性互動。具體表現(xiàn)在以下方面 : 1. 公眾參與的普遍性不足 , 參與的廣度與深度均有限 , 而且參與效果欠佳。與此同時 , 公眾參與的內(nèi)容缺乏深度和廣度 ,導(dǎo)致參與效果十分有限。 2. 公眾參與的制度化渠道不夠暢通 , 隨意性很強 , 特別是缺乏可操作的程序規(guī)范。此外 , 一些政府官員的官僚主義思想也不利于公眾參與的正常發(fā)展。 事實上 , 目前公眾參與程度偏低的重要原因之一就在于公眾參 與成本偏高。二是由于事不關(guān)己高高掛起、少管閑事的價值觀念的盛行 , 使得一些社會成員對公共管理并不寄予厚望 , 同時也缺乏社會責任感。 （一） 培育公眾的參與意識?？傮w而言 , 公眾參與公共事務(wù)側(cè)重于履行權(quán)利 ,例如公眾有權(quán)要求政府維護公共安全、支持基礎(chǔ)教育、保障充分就業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和提供社會保障 ,有權(quán)檢舉破壞環(huán)境的單位和個人。 依法治國、依法行政的大背景下 ,公眾可以通過參與立法來促進那些有利于維護公眾利益和保障公眾對社會 公共事務(wù)的參與權(quán)的法律條文出臺。 2020 年開始施行的《中華人民共和國立法法》賦予了公眾參與立法的部分權(quán)利 , 確立了立法工作由封閉立法 向 開門立法 轉(zhuǎn)型的方向。在立法實踐中 , 公眾參與立法的渠道比較多 , 可以參加征求意見的討論 , 可以向立法機關(guān)提交立法建議 , 可以在媒體公開發(fā)表意見 , 也可以向人大代表提出建議。⑵健全的公民參與制度，要進一步完善，細化和落實選舉制度才、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)校正制度、公民批評建議制度等已有具體制度。在當今世界，法律程序的參與程序，依照既定程序的參與可以形成比較明確的預(yù)期成果，這樣，社會公眾事先就能判斷出參與的大致結(jié)果。 民間組織 (NGO ) 是公眾參與公共事務(wù)的重要橋梁和紐帶。例如 , 德國每十萬人口的社團數(shù)量已從 1960 年的 160個增加到 1990年的 475個 , 瑞典則創(chuàng)建了一個每十萬人口就有 2300個社團的稠密的社會網(wǎng)絡(luò)。 10 （四）提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。 政府管理者應(yīng)當根據(jù)環(huán)境變化的不同采取不同程度和形式的公民參與途徑，主要可以概括為四種類型：①政府自主決策，無需公民參與或低度的公民參與。通過對公民參與的路徑選擇，采取何種程度，何 種途徑，所面臨的制約因素，動力機制問題的分析，在此基礎(chǔ)上提出并論述應(yīng)通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新來規(guī)范公民參與公共管理的行為，以保障公共政策符合公眾需求。本文主要采用了行政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等研究方法。在中國社會轉(zhuǎn)型尚未完成、經(jīng)濟體制改革逐漸深入、政治體制改革逐漸深化的背景下，公眾 1 古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社 1987 年版 11 參與作為時代所需求并為時代所推動的制度變革，正具有越來越重要的現(xiàn)實意思。 此外，根據(jù)我國實施世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的要求， 2020 年我國所有室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所必須 100%全面禁煙以保護非吸煙者免受被動吸煙的危害?！? 作為小組召集人的凌鋒委員建議把委員們的討 論匯集起來，作為聯(lián)名提案提交到大會，呼吁全國人大常委會盡快啟動全國公共場所禁煙法規(guī)立法程序。 室內(nèi)外完全禁煙區(qū) 按照《條例》，本市未成年人和孕婦較為集中的區(qū)域，禁煙最為嚴格，禁煙范圍為， “室內(nèi)外完全禁煙”。 此外，公用事業(yè)、金融機 構(gòu)的營業(yè)場所；商場、超市等商業(yè)營業(yè)場所、室內(nèi)公共交通工具及其售票室、等候室、設(shè)置在室內(nèi)的站臺等，也都被納入“室內(nèi)完全禁煙”范疇。 而國家機關(guān)內(nèi)部場所則被要求“應(yīng)當將會議室、圖書室、餐廳以 及共用的工作場所，確定為本單位內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。 相關(guān)人士指出，控煙是對公共場所吸煙這種不良生活習(xí)慣的糾正，其轉(zhuǎn)變也將是一個循序漸進、逐步改變的過程，“確定控煙場所分類管理具體標準時，不 13 能簡單地將所有場所一刀切，而應(yīng)當根據(jù)不同場所控制吸煙的可行性，實行分類管理?！? 相關(guān)人士同時透露，盡管目前《條例》對旅館、餐飲場所、娛樂場所等尚較難全面禁煙的場所，考慮允許設(shè)置吸煙區(qū)，但“隨著本市經(jīng)濟社會的發(fā)展，今后將逐步取消吸煙區(qū)” 上?？責煹淖罱K的目標仍是，公共